Проект экспертного доклада Высшей школы экономики (ВШЭ) «Оптимальная численность чиновников и диспропорции управленческих структур региональных администраций» — первая публичная констатация распространенности практик «динамического» управления численностью госаппарата за счет вывода ее части в подведомственные госучреждения. Это лишает смысла попытки Минфина вводить нормативные требования к устройству региональных администраций: избыточные сотрудники переводятся на работу в подведомственные организации, на которые федеральные нормативы не распространяются.
Фото: Александр Коряков, Коммерсантъ
Фото: Александр Коряков, Коммерсантъ
В работе Максима Давыдова (Институт государственного и муниципального управления НИУ ВШЭ) выделено ядро «типичных» по соотношению численности региональных чиновников и населения субъектов РФ. Для «очистки» данных после первичного анализа из всего объема статистики исключены выбросы (в основном — Крайний Север с повышенными выплатами и особенными практиками найма), а затем изучены отличия относительно однородных регионов друг от друга и выделены группы «лидеров» и «аутсайдеров» (минимум и максимум чиновников на 1 тыс. человек населения).
При этом у «лидеров» были обнаружены «существенные диспропорции в организационно-штатной структуре в сравнении с регионами-аутсайдерами», которые объясняются наличием «вариантов перераспределения численности персонала от органов исполнительной власти к подведомственным организациям».
Так, при среднем значении порядка 1,2 чиновника на 1 тыс. населения в «лидеры» по «эффективности» госуправления попала Челябинская область (0,49 чиновника на тысячу жителей), в «аутсайдеры» — Еврейская автономная область (2,82). Помимо удельного веса чиновников, различалась и динамика их найма: в регионах-«лидерах» в 2015–2019 годах их численность заметно сокращалась, в «аутсайдерах» росла.
Очистив данные от влияний перетоков сотрудников между муниципальными и региональными госорганами, автор доклада обратил внимание на подведомственные последним учреждения, исполняющие «обеспечивающие» функции (бухгалтерия, кадровая работа, закупки, правовое обеспечение, делопроизводство, информационное и хозяйственное обеспечение, а также информационно-аналитическое сопровождение и их сочетания).
В основном это казенные учреждения, практики «встраивания» которых в систему госвласти заметно отличаются на местах (работа содержит десятки примеров организации «параллельных» госорганам систем бюджетного трудоустройства).
Отметим, о существовании аналогичной практики и на федеральном уровне в частных разговорах с “Ъ” неоднократно сообщали сотрудники министерств — в этом случае более распространено оформление необходимого по функционалу, но не предусмотренного штатным расписанием персонала (и даже проектных команд) в «карманные» НКО и околобюджетные организации, что позволяет осуществлять и рыночные выплаты «дополнительным» сотрудникам в обход нормированной тарифной сетки в министерствах.
При этом «разнообразие практик по перераспределению численности персонала с уровня региональной власти в пользу подведомственных учреждений ставит под сомнение процедуры нормирования численности региональных чиновников и расходов на их содержание, проводимые Минфином», а «возможности по манипулированию значениями показателя численности работников органов исполнительной власти существенно ограничивают доверие к нему и оставляют открытым вопрос о реальном численном составе персонала, необходимого для регионального уровня власти», говорится в работе. Еще одна проблема — невозможность изучения вопросов производительности труда госаппарата без включения в него данных о численности и производительности этой сети «заштатных» учреждений; ее, впрочем, только предлагается исследовать.