документ
Вчера в Белом доме было объявлено, что премьер Михаил Фрадков подписал "Концепцию реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах", сочиненную в Минфине. Переход на "бюджет, ориентированный на результат", о котором предупреждал бюджетополучателей министр финансов Алексей Кудрин (см. Ъ от 5 мая), теперь неизбежен.
Главная новость для бюджетополучателей в том, что процедура получению бюджетных денег усложняется, а возможности лоббистов (депутатов, отраслевых министерств и уцелевших олигархов) будут ограничены. С этой целью меняется вся система подготовки бюджета. Причем в концепции этапы подготовки уже расписаны по конкретным датам. До 1 апреля правительство собирается утверждать не только параметры перспективного финансового плана (менее подробный план на три года рассматривался и раньше, а в этом году он не готов до сих пор), но и предварительный объем бюджета действующих и принимаемых обязательств. В Минфине утверждают, что сейчас в бюджетном планировании отсутствует понятие "расходные обязательства", а сами обязательства, установленные законодательством, существенно превышают возможности бюджетов. Бюджетный кодекс будет дополнен реестром расходных обязательств. В Минфине собираются сохранить прежнее финансирование (на уровне 2004 года) трансфертов населению, обязательств по предоставлению госуслуг, долгосрочных бюджетных программ (например, адресной инвестиционной программы). Кроме того, в список действующих обязательств попадут погашение и обслуживание госдолга, международные обязательства и средства, подлежащие перечислению из федерального бюджета в бюджеты других уровней (например, трансферты и перераспределение налоговых поступлений).
За новые расходы лоббистам предстоит бороться в созданной в марте 2004 года правительственной комиссии по повышению результативности бюджетных расходов под руководством вице-премьера Александра Жукова. Если им удастся пробить свой проект, он попадет в раздел принимаемых обязательств на год. Но это вовсе не значит, что проект будет финансироваться и в дальнейшем: через год нужно будет в той же комиссии доказывать его результативность. Если удастся, он перейдет в раздел действующих обязательств. По концепции принимаемым обязательством считается любое увеличение действующих или новых видов трансфертов населению, а также зарплат бюджетников и денежного довольствия военнослужащих. На рассмотрение комиссии должны выноситься и новые решения о досрочном погашении госдолга, и оплата новых госуслуг, и предоставление бюджетных кредитов. Окончательно по концепции правительство будет утверждать действующие обязательства уже 1 июня. Согласование же принимаемых обязательств будет продолжаться до 1 августа.
Еще одна бюджетная новость в том, что роль депутатов в бюджетном процессе будет сведена к нулю и вместо нынешних четырех чтений депутатам предложено уложиться в три. Первое должно состояться до 20 сентября, и только на нем депутатам будет позволено рассмотреть и утвердить действующие обязательства вместе с основными параметрами бюджета. Во втором чтении (до 20 октября) депутаты займутся распределением средств принимаемых обязательств. До 15 ноября состоится третье и последнее чтение, на котором бюджет будет голосоваться только в целом. Дальше еще проще: до 1 декабря проект бюджета утверждает Совет федерации, а президент подписывает его до 15 декабря.
Но на этом бюджетные нововведения не заканчиваются. Уже решено, что в третьем квартале 2004 года Минфин внесет в правительство проект федерального закона об изменении бюджетной классификации, прописанной в Бюджетном кодексе. Основные изменения коснутся функциональной классификации, которая отражает бюджетные расходы на основные функции государства. 27 разделов сократятся до 11. Например, раздел "Государственное управление и местное самоуправление" из бюджета исчезнет. По подсчетам заместителя министра финансов Татьяны Голиковой, по этому разделу, на основании которого (без оценки "результативности") финансируется чиновничий аппарат, тратится 70 млрд рублей. На месте этого раздела появится раздел "Общегосударственные вопросы", но он только частично будет связан с финансированием аппарата. К общегосударственным вопросам будут отнесены также международная проблематика, фундаментальные исследования и обслуживание госдолга, которые сейчас финансируются по самостоятельным статьям бюджетной классификации. Исчезнет из бюджета и раздел "Промышленность" — его заменит раздел "Национальная экономика". В дальнейшем вообще предлагается "отказаться от практики утверждения бюджетной классификации отдельным федеральным законом": предпочтительным назван подход, "при котором законом закрепляются лишь основные, обязательные для всех уровней бюджетной системы" коды бюджетной классификации.
В 2005 году Минфин собирается ввести реестр расходных обязательств, определить порядок разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ и утвердить стандарты отчетности. Через эту отчетность правительство и станет проводить экспертизу "на результат".
Бухгалтеров ждет настоящий ад. То есть используемая сейчас система кассового метода учета, который позволяет следить только за расходами денег и не дает представления об активах и обязательствах бюджета, будет заменена на метод начислений, которым в основном пользуются международные финансовые организации. Главное отличие, по словам начальника отдела статистики госфинансов Минфина Владимира Зеленского, в том, что кассовый метод признает финансовые операции в момент получения или выплаты денежных средств. А по методу начислений финансовой операцией признается возникновение или изменение экономической стоимости активов. В результате по методу начислений возникает понятие остатков, которые не видны при кассовом методе. Вся эта схема сможет заработать только в 2006 году, когда правительство приступит к подготовке бюджета-2007.
За это время бюджетные нововведения предстоит переварить, по подсчетам Минфина, 150 тыс. главных бухгалтеров, занятых в бюджетной сфере. При этом 30% из них не пользуется компьютером, 35% из оставшихся работают на программных продуктах собственного производства.
ПЕТР Ъ-НЕТРЕБА