Курсы государственного программирования
Правительство утвердило новые принципы управления госпрограммами
В правительстве принято решение о новой постоянно действующей системе управления государственными программами. После переходного периода 2021 года все они, кроме оборонной, будут подчинены, как и нацпроекты, национальным целям развития, в них будет выделена проектная и процессная часть, каждая получит куратора — вице-премьера, целевые показатели, ответственных за каждую составляющую госпрограмм чиновников и санкции за недостижение целей. Регионам рекомендован переход на аналогичные принципы. Подготовка к реформе заняла несколько лет, после 2022 года система должна позволять создавать долгосрочные программы с измеримыми целями.
Фото: Иван Водопьянов, Коммерсантъ / купить фото
Фото: Иван Водопьянов, Коммерсантъ / купить фото
Правительство своим постановлением утвердило «Положение о системе управления госпрограммами» — документ, распространяющийся на все госпрограммы федерального бюджета и вводящий единый для десятков действующих и всех будущих госпрограмм порядок их разработки, реализации и закрытия. Документ разрабатывался Минэкономики, которое последние четыре года отрабатывало новый порядок на пилотных госпрограммах, одновременно занимаясь переформатированием федеральных целевых программ (ФЦП) и части ведомственных целевых программ и разработкой инструментария нацпроектов. Параллельно шел и процесс структурирования стратегических документов Белого дома верхнего уровня.
Новое положение по госпрограммам будет вводиться в действие в течение 2021 года, бюджетный процесс с 2023 года уже будет строиться только на новом порядке, распространяющемся на все правительство, включая его «силовую» и «гражданскую» части — кроме отдельной госпрограммы вооружений.
Новый порядок реализует давнее намерение правительства выделить в бюджетных расходах проектную (ограниченную во времени и достижением заранее заданной цели) и процессную (реализующуюся на постоянной основе и повторяющуюся) части — собственно, госпрограммы в свое время были созданы как своеобразная альтернатива нацпроектам, содержащим только проектную часть и составленным из федеральных проектов (ФП).
Согласно «положению о системе», ФП с их проектными комитетами могут рассматриваться как часть госпрограмм, в выделенной проектной части госпрограмм будут работать аналогичные проектным комитетам управляющие структуры (которые могут быть и проектным комитетом существующего ФП). У каждой госпрограммы, согласно положению, есть ответственный исполнитель (министерство или ведомство) и куратор в правительстве — вице-премьер. Для каждого структурного элемента госпрограммы порядок предписывает иметь конкретное должностное лицо, прямо отвечающее за достижение конкретных показателей.
Сами госпрограммы разделяются на два вида: стандартные (по существу, отраслевые, в первом приближении это наследники ФЦП прошлых лет) и комплексные (реализуются сразу несколькими ведомствами в нескольких сферах деятельности).
В итоге в госпрограмме, сочетающей и проектный, и процессный подходы, проектный имеет приоритет: она должна иметь минимум измеримых целей, согласованных в том числе с национальными целями развития. Вся отчетность по госпрограммам будет унифицирована и погружена в ГАИС «Управление», данные о показателях исполнения госпрограмм будут публичными — напомним, с 2019 года также предусмотрен сводный отчет правительства по исполнению госпрограмм раз в год.
Если проектная часть госпрограмм, видимо, будет устроена почти полностью аналогично ФП (и это позволяет, по крайней мере в теории, требовать своевременного завершения строек, например, школ и больниц в рамках ФАИП), то в процессной части систематизация появляется впервые. Предполагается, что отдельные составляющие таких программ будут ранжироваться по значимости и по влиянию на достижение целей — то есть ради целей возможна будет «переброска» госрасходов внутри года, внутри бюджетной трехлетки и в течение всей госпрограммы не только в проектной части (что всегда предусматривается проектной технологией управления), но и в процессной части. Впервые установлен закрытый перечень общих целей, которые в рамках госпрограмм могут реализовываться процессным способом — расширить его можно лишь решением правительственной комиссии по вопросам оптимизации и повышения эффективности бюджетных расходов.
Эксперты в первую очередь отмечают увеличивающуюся за счет изменений гибкость госпрограмм.
Так, по словам Екатерины Бганцевой из ЦСР, «поскольку процесс внесения изменений трудоемкий и с учетом множества согласований длительный, госпрограммы отставали от реальной ситуации. Упорядочивание и оптимизация структуры госпрограмм позволит упростить и ускорить их корректировку». Анна Дупан, директор Института проблем правового регулирования НИУ ВШЭ, напоминает, что с негибкостью и условностью связи между конкретными мероприятиями госпрограммы и их ожидаемыми результатами «пытаются бороться еще с момента принятия первой ФЦП». Разделение в госпрограммах проектов и процессов, считает она, упростит перераспределение средств внутри госпрограмм — но никак не поможет решить проблему перераспределения средств между разными госпрограммами в бюджете.
Новая система управления госпрограммами дополнительно увеличивает вес «вице-премьерского этажа» в правительстве и усиливает позиции Минэкономики и Минфина: представители ведомств не ниже замминистра войдут в органы управления реализацией всех госпрограмм. Федеральным уровнем реформа при этом не ограничивается — субъектам РФ рекомендовано с 2021 года структурировать региональные госпрограммы по тем же принципам, а сами госпрограммы будут синхронизированы и с программами госАО и госкорпораций. Все госпрограммы в 2021 году будут погружены в ГАИС «Управление» и систему «Электронный бюджет», и это увеличит возможности «цифрового» управления в правительстве — сверхзадачей этой реформы, как и многих других действий Белого дома в 2020–2021 годах, является создание всеобъемлющего информационно-управленческого контура, охватывающего все госрасходы и всю деятельность федеральной исполнительной власти.
Отметим, что одним из неявных эффектов от введения новой системы управления госпрограммами может стать создание более или менее долгосрочных, более чем на десять лет, госпрограмм с измеряемым результатом и стабильной реализацией.
Еще с начала 2000-х годов такие цели формально ставились, но на практике уже через несколько лет межведомственная конкуренция, изменение правительственных приоритетов и экономических реалий часто превращали их в анахронизмы — впрочем, полноценно финансируемые, поскольку, в отличие от нового порядка, действенного механизма их прекращения просто не было. Впрочем, как на практике будет работать новый порядок, можно будет оценить лишь по итогам переходного периода 2021–2022 годов: это большая и сложная реформа, результаты которой будут пока видны не снаружи, а изнутри госаппарата.