Не спасибо за внимание
Как менялось отношение России к европейским наблюдателям
На уходящей неделе Россию посетили эксперты Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ) ОБСЕ с миссией по оценке потребностей перед грядущими выборами в Госдуму. Из международных наблюдательских организаций именно БДИПЧ ОБСЕ наиболее пристально следит за ходом российских выборов, публикуя подробные доклады, причем в последние годы — преимущественно критические. Москва считает эту критику необоснованной, политизированной и предвзятой и сетует на непрозрачность выводов. Эксперты отмечают, что отношение БДИПЧ к нашим выборам испортилось после первой волны ухудшающих демократические нормы поправок к избирательному законодательству в 2005–2006 годах. “Ъ” напоминает, как развивались эти отношения.
Члены миссии ОБСЕ на избирательном участке во время выборов президента России
Фото: Максим Кимерлинг, Коммерсантъ
Члены миссии ОБСЕ на избирательном участке во время выборов президента России
Фото: Максим Кимерлинг, Коммерсантъ
Первые встречи миссии по оценке потребностей БДИПЧ ОБСЕ прошли в понедельник с представителями Центризбиркома и Общественной палаты России, а до этого новый глава бюро Маттео Меккачи приезжал в середине мая на первичные переговоры с главой Центризбиркома Эллой Памфиловой. «Недавняя встреча председателя ЦИКа Эллы Памфиловой с директором БДИПЧ Маттео Мекаччи задает нам тренд на конструктивное взаимодействие,— прокомментировал итоги своего общения с экспертами бюро член ЦИКа Павел Андреев.— Мы в максимально открытом формате ведем дискуссию о тех сложностях, которые могут возникнуть с возможным развертыванием миссии из-за ковида».
Впрочем, источник “Ъ” в ЦИКе признает, что определенная трезвость оценок по поводу работы БДИПЧ ОБСЕ в комиссии присутствует. «Несмотря на то что в личном общении все очень милые и приятные, мы понимаем, что то, что напишут в итоговых докладах, даже не в полной мере будет зависеть от тех людей, с которыми мы взаимодействуем»,— отмечает собеседник.
Стартовые условия
На выборах в Госдуму 2016 года самая многочисленная группа иностранных наблюдателей была как раз от БДИПЧ — 406 человек (всего ЦИК тогда выдал аккредитацию 774 иностранным наблюдателям). Но так было не всегда. Например, в кампаниях 2007 года (выборы в Госдуму) и 2008-го (выборы президента) БДИПЧ отказалось участвовать — тогда ЦИК выдвинул для наблюдателей слишком жесткие условия работы. Представители бюро уверяли, что российская сторона затянула с отправкой приглашений и оформлением виз. Российские власти, в свою очередь, всю вину возложили на европейцев, у которых была «неразбериха и пренебрежительный образ действий руководства».
Напомним, БДИПЧ обладает мандатом вести наблюдение за выборами в 57 государствах—членах ОБСЕ, но лишь по официальному приглашению принимающей стороны. При этом все страны—участницы ОБСЕ принимают на себя обязательство приглашать представителей бюро для наблюдения за выборами. БДИПЧ направляет в страну три миссии. Сначала приезжают эксперты для оценки ресурсов, необходимых для долгосрочной и краткосрочной миссий (миссия по оценке потребностей). Затем приезжает долгосрочная миссия, то есть специалисты, оценивающие ход предвыборной кампании, агитации, регистрации кандидатов. Третья, краткосрочная миссия — это наблюдение непосредственно в день голосования на участках.
Международное наблюдение в России возможно только на федеральных кампаниях. Регулируется оно главным выборным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ», а также законами «О выборах депутатов Государственной думы» и «О выборах президента».
Для приезда наблюдатели должны иметь приглашение, которое могут направить президент, парламент, правительство или ЦИК, а затем получить аккредитацию в ЦИКе. Их работа в России независима, а российские власти обязаны ей не только не препятствовать, но и всячески содействовать.
По российскому законодательству, международные наблюдатели могут встречаться с правозащитниками, дипломатами, СМИ, политическими партиями, общественными организациями, членами избиркомов, чиновниками, однако давать какие-либо публичные оценки или выпускать доклады они вправе только по окончании выборов.
Смена курса
«До 2007 года было более или менее все прилично, и БДИПЧ не претендовало особо на пристальное наблюдение. У них были в целом хорошие отношения с тогдашним руководителем ЦИКа Александром Вешняковым,— вспоминает эксперт по избирательному праву и член движения в защиту прав избирателей "Голос" Андрей Бузин.— До 2007 года они давали неплохие заключения, но тогда еще и законодательство было не испорчено. Оно стало портиться в 2005 году».
В 2005–2006 годах были внесены существенные изменения в законы о гарантиях избирательных прав и о выборах депутатов Госдумы. В частности, была отменена возможность создания избирательных блоков, с 25% до 10% снизился порог допустимого брака в подписных листах, с одной трети до половины увеличилась максимальная доля государственных и муниципальных служащих в составах избирательных комиссий. Кроме того, был введен единый день голосования и установлены запреты на выход из фракции депутатов, избранных по партспискам, и на выдвижение партией кандидатов от других партий. Наконец, была отменена возможность голосования против всех кандидатов.
После кризиса 2007–2008 годов в отношениях с Россией наблюдатели от БДИПЧ приехали на думские выборы 2011 года, отмеченные массовыми протестами против фальсификации их результатов. Итоговый доклад БДИПЧ тогда содержал нелестные для России выводы о том, что избирательная кампания и сам процесс голосования прошли в условиях отсутствия справедливой состязательности, фальсификаций, вмешательства властей в пользу правящей партии. Поводом для критики стало и создание властями препятствий для деятельности независимых наблюдательских организаций и, в частности, «Голоса».
Доклад БДИПЧ по итогам выборов в Госдуму 2016 года содержал уже меньше критики и сопровождался рекомендациями по повышению доверия к выборам. Для этого, например, предлагалось ввести дополнительные меры предосторожности, чтобы обеспечить полную независимость избиркомов от государственных и местных органов власти и предотвратить использование административного ресурса. СМИ рекомендовалось самостоятельно формировать редакционную политику и стремиться к финансовой независимости. Элла Памфилова тогда даже сочла этот доклад лучшим из всех, которые публиковало бюро, и в меньшей степени подверженным «политической конъюнктуре, чем когда бы то ни было».
«Кто так обзывается»
Встреча членов Общественной палаты России и миссии по оценке потребностей БДИПЧ ОБСЕ в Общественной палате России
Фото: Дмитрий Лебедев, Коммерсантъ
Встреча членов Общественной палаты России и миссии по оценке потребностей БДИПЧ ОБСЕ в Общественной палате России
Фото: Дмитрий Лебедев, Коммерсантъ
В то же время российские власти продолжали указывать на непрозрачность методов оценки БДИПЧ, необъективность его выводов по отношению к выборам в России и некоторых странах СНГ, а также на излишнюю политизированность наблюдателей.
Так, еще в 2013 году на сайте ЦИКа появилась статья, авторы которой обвиняли БДИПЧ в двойных стандартах и отмечали, что мониторинг выборных процессов по линии бюро ведется «предвзято, тенденциозно, в отсутствие транспарентности и каких-либо единых правил наблюдения». В статье также говорилось, что центр внимания мониторинговой деятельности продолжает оставаться смещенным на пространство СНГ, при этом БДИПЧ предпочитает «закрывать глаза» на проблемы, существующие на Западе, а итоги выборов в европейских странах и США, несмотря на имеющиеся там серьезные проблемы, подает в некритическом ключе. О выборах в США говорили и на прошедшей 31 мая встрече бюро с представителями Общественной палаты России. Председатель координационного совета по общественному контролю за голосованием при ОП Максим Григорьев отметил, что позитивная оценка БДИПЧ последних президентских выборов в США вызвала «шокирующий эффект», на что получил ответ от европейских коллег, что в Москву они приехали обсуждать российские выборы, а не американские. «Мы и не ожидали подробного ответа на этот вопрос,— парировал господин Григорьев.— Мы понимаем, что эти оценки носят политический характер».
В докладе Российского общественного института избирательного права (РОИИП) упомянуто, в частности, о том, как после выборов президента Азербайджана в 2018 году помощник по политическим вопросам миссии БДИПЧ Вугар Ахмедов ушел с должности из-за предвзятости организации. «Как сказал Ахмедов, в беседах с различными членами миссии стало ясно, что отчет БДИПЧ был подготовлен заранее»,— говорится в докладе института. Его авторы также указывают, что оценки со стороны мониторинговых миссий часто выходят за рамки предмета наблюдения и затрагивают конституционные основы государства.
Перед нынешним приездом миссии БДИПЧ некоторые представители российского руководства тоже не стеснялись в выражениях, делая акцент на теме вмешательства Запада в наши выборы. «Главным условием для любых наблюдателей на выборах в РФ является соблюдение законов нашей страны.
Недопустимо использовать статус наблюдателей для вброса ложной информации и распространения тенденциозных оценок избирательного процесса»,— написал в своем Telegram-канале глава комиссии Совфеда по защите государственного суверенитета РФ Андрей Климов накануне первого визита в Россию нового руководителя БДИПЧ Маттео Мекаччи.
Как раз в дни этого визита в Санкт-Петербурге проходило совещание, посвященное противодействию иностранному вмешательству в избирательные процессы, организованное Советом федерации. На мероприятии звучало множество негативных оценок работы наблюдателей БДИПЧ. Например, глава комитета по международным делам Совфеда Григорий Карасин предложил подвергнуть «взыскательному анализу международную монополию БДИПЧ» на оценку результатов выборов. «Мы регулярно наблюдаем, как международные миссии осознанно выходят за пределы своих полномочий и дают произвольные оценки соблюдению прав человека в принципе. Свою ведущую роль в этой сфере играло и продолжает играть БДИПЧ»,— сказал сенатор. А экс-глава ЦИКа Владимир Чуров, который теперь занимает должность посла по особым поручениям МИД РФ, подчеркнул, что «международное наблюдение за избирательными процессами в значительной степени превратилось в один из основных механизмов внешнего политического влияния, фактически вмешательства во внутренние дела суверенных государств со стороны евроатлантических гегемонов и их немногочисленных союзников, некоторых бывших доминионов».
Наблюдатели хорошие и плохие
Одновременно господин Чуров призвал расширить список приглашаемых в Россию профессиональных миссий наблюдателей и увеличить число участвующих в мониторинге стран за счет наблюдателей от СНГ.
«Наблюдателей от СНГ и ШОС наши любят,— поясняет Андрей Бузин.— Любят еще персонально приглашать иностранцев. Не назову по фамилиям, но есть у них любимый поляк, француз, есть даже один американец. Их отзывы власти потом очень активно пиарят».
Так, в итоговом заявлении Миссии наблюдателей от СНГ по выборам в Госдуму 2016 года даются положительные оценки всем стадиям избирательной кампании. По их мнению, заседания ЦИКа проводились открыто и гласно, уделялось особое внимание предотвращению использования административного ресурса. В целом, по оценке миссии, организаторы выборов в России приняли необходимые меры для проведения избирательной кампании «на высоком организационном уровне».
Господин Бузин считает, что натянутые отношения России и наблюдателей от БДИПЧ вызваны в целом различными взглядами на процесс проведения выборов. «Они понимают выборы несколько по-другому: в избирательном бюллетене должен быть представлен полный спектр общественных интересов. Принцип отсутствия серьезной конкуренции для них уже дезавуирует выборы. А для нас — если никого в перечне кандидатов особо и нет, но итоги честно посчитали, то это уже считается вершиной электорального процесса. Мы по-разному оцениваем ситуацию, поэтому и удивляемся, почему наши прекрасные выборы опять критикуют»,— заключает Андрей Бузин.