Депутаты выбрались из-под завала
Но в Госдуме все еще есть законопроекты 20-летней давности
На среду назначено дополнительное заседание Совета Госдумы, которое нужно, чтобы избежать скопления законопроектов, поступивших в парламент уже после последнего в этом созыве пленарного заседания. Между тем «законодательные завалы», оставшиеся от прошлых созывов, нынешняя Госдума разбирала пять лет. В итоге из более 2 тыс. залежавшихся законопроектов 26 так и не были приняты либо отклонены. “Ъ” изучил их и причины их «неприкосновенности». Это либо отсутствие консенсуса в обществе по спорным вопросам, говорят в Госдуме, либо, как замечает эксперт, нежелание депутатов отклонять президентские или правительственные инициативы.
Фото: Дмитрий Духанин, Коммерсантъ / купить фото
Фото: Дмитрий Духанин, Коммерсантъ / купить фото
Совет Госдумы соберется утром в среду на дополнительное заседание, чтобы направить поступившие в парламент законодательные инициативы в правительство и в регионы: законотворческий процесс не должен стоять на месте, а законопроекты — скапливаться, пояснил председатель палаты Вячеслав Володин. По его словам, после последнего пленарного заседания 17 июня в Думу поступили более 40 законопроектов. С законопроектами, накопившимися после прошлых созывов, нынешняя Дума справлялась вполне успешно: на последнем заседании господин Володин сообщил, что от предшественников депутатам перешло 2020 законопроектов, а к завершению седьмого созыва от них осталось всего 26. «В соответствии с Конституцией мы не могли просто взять и списать эти законопроекты — надо было каждый законопроект изучить, те, где есть что-то разумное, поддержать, и мы с вами это сделали. Не все законопроекты отклонялись, но были такие, которые просто морально устарели»,— сообщил он. Напомним, с момента избрания председателем Госдумы господин Володин обозначил разбор этих «завалов» как одну из своих главных задач.
Из оставшихся неразобранными инициатив более половины находятся в комитете по законодательству. Самый старый из них — проект о порядке принятия законов, внесенный еще в 1997 году президентом Борисом Ельциным.
Порядок принятия законов регулируется Конституцией, «но, как показала практика, ее положения в силу их общего характера не всегда однозначно понимаются участниками законодательного процесса, что уже неоднократно приводило к правовым коллизиям и затрудняло процедуру принятия законов», пояснял автор необходимость принятия законопроекта. В том же году документ был принят в первом чтении, а в 2003-м комитет предлагал принять его во втором, хотя думское правовое управление высказало к поправкам «множественные замечания как юридического, так и лингвостилистического характера». В октябре 2016 года, в начале седьмого созыва, тот же комитет рекомендовал законопроект отклонить. Как пояснял глава комитета Павел Крашенинников, проект вносился с целью «в условиях значительных политических разногласий в обществе и, соответственно, в Госдуме исключить возможности нарушений в правовой процедуре рассмотрения и принятия федеральных законов». Дальнейший опыт показал, что думский регламент является достаточной мерой для соблюдения всех необходимых процедур. Однако Совет Госдумы так и не поставил его на рассмотрение в этом созыве. «Всему свое время»,— пояснил “Ъ” господин Крашенинников.
«Закон о законах» невыгоден самой исполнительной власти — главному «законодателю» в России, так как любая четкая регламентация процедуры экспертизы, рассмотрения и принятия законов сужает окно возможностей для бюрократии, администрации президента и правительства по принятию законов или скрытых поправок к ним в экстраординарном порядке, отмечает политолог Александр Пожалов. Одной из причин того, что законопроект так долго не отклоняют, может быть норма регламента Госдумы, согласно которой законопроект по вопросу, по которому уже был принят в первом чтении другой законопроект, должен быть возвращен автору: «заморозка» таким образом мешает внесению других инициатив на эту же тему.
Несколько других залежавшихся проектов касаются отмены смертной казни — один из них о ратифицикации протокола 1983 года к Конвенции о защите прав человека и основных свобод об отмене смертной казни тоже был внесен Борисом Ельциным в 1999 году. Но он профильным комитетом за все это время так и не был рассмотрен. В 2001 году отменить смертную казнь предложили уже депутаты «Союза правых сил» и «Яблока», среди которых был сам господин Крашенинников. Комитет при поддержке правительства почти сразу предложил его принять, но до рассмотрения на пленарном заседании он так и не дошел. «У нас есть два юридических акта: это мораторий на применение смертной казни, введенный указом президента, и мораторий на вынесение смертной казни, принятый Конституционным судом. Но пока общественное мнение не готово к полной отмене смертной казни. Хотя оно уже лучше, чем на момент внесения этого законопроекта. И не секрет, что в парламенте есть много депутатов, которые хотят возвращения смертной казни»,— пояснил “Ъ” господин Крашенинников.
Нет консенсуса, по его словам, и в отношении нескольких транспортных законопроектов. Речь идет о внесенном в 2015 году правительством проекте о передаче московским властям полномочий МВД по взиманию штрафов за нарушения ПДД, зафиксированные видеокамерами. Принять его призывал бывший тогда вице-премьером Игорь Шувалов, но воспротивились защитники прав автомобилистов и депутаты, опасавшиеся массовой «травли» водителей. Тем не менее Госдума все же приняла его в первом чтении в декабре 2017 года, после чего его рассмотрение неоднократно переносилось. Также правительство внесло в 2016-м законопроект, предлагающий лишать автомобилистов водительских прав на срок от года до полутора лет за три нарушения ПДД за год. После его принятия в первом чтении в октябре 2016 года Дума к нему больше не возвращалась. В том же году правительство внесло проект о задержании автомобиля под залог за вождение в пьяном виде до решения суда. После оперативного принятия в первом чтении комитет подготовил его ко второму, но на заседании Думы под конец шестого созыва депутаты решили его перенести.
«Принятие любого такого решения по поводу вождения, с одной стороны, было бы не очень хорошо проработано, с другой стороны, тоже раскалывало бы общество, поэтому мы их притормозили»,— пояснил “Ъ” господин Крашенинников.
По словам Александра Пожалова, зависшие транспортные законопроекты связаны со сменой куратора транспортной отрасли в новом правительстве: когда за законодательство в этой сфере в правительстве отвечал Игорь Шувалов, то мэрии Москвы (главному инициатору разных новелл в транспортной политике) было намного проще проводить под видом законопроектов кабмина свои инициативы. Но законопроекты не отзываются, видимо, потому, что они могут пригодиться в будущем для более быстрого принятия с какими-то коррективами.
В комитете по безопасности до сих пор лежит внесенный коммунистами в 2013 году законопроект о ратификации ст. 20 («Незаконное обогащение») Конвенции ООН против коррупции, которая предусматривает возможность признания преступлением значительное превышение активов публичного должностного лица над его законными доходами. Только в 2018 году комитет предложил его отклонить, так как «криминализация этого деяния» нарушает заложенный в Конституции РФ принцип презумпции невиновности: «правовая конструкция ответственности за незаконное обогащение, освобождая государство от бремени доказывания и устанавливая презумпцию виновности обвиняемого, ущемляет гарантии реализации этого конституционного права». По словам зампреда комитета Анатолия Выборного («Единая Россия»), проект не был рассмотрен на заседании Думы, так как фракция КПРФ не поставила его в число своих приоритетных для рассмотрения законопроектов, поэтому пока до него «руки не дошли».
В комитете по регламенту остался на рассмотрении законопроект, внесенный в 2010 году правительством во исполнение постановления Конституционного суда (КС) о неконституционности запрета россиянину с видом на жительство в другой стране быть членом территориальной избирательной комиссии (ТИК) с правом решающего голоса. Проект снимал этот запрет, однако депутаты его так и не приняли (напомним, в прошлом году Госдума поддержала поправки к Конституции, которые вводят такой запрет для президента, премьера, министров, руководителей федеральных госорганов, федеральных госслужащих, губернаторов, сенаторов, депутатов Госдумы, прокуроров и судей). Электоральный юрист Роман Смирнов отмечает, что с момента постановления КС прошло более десяти лет, поэтому очевидно, что у его принятия нет интересантов, хотя если вдруг выяснится, что у какого-то члена ТИКа есть вид на жительство в другой стране и комиссия захочет отказать ему в работе, то с учетом позиции КС он все равно выиграет суд.
В России суды не обязаны автоматически исполнять решение КС, принятое по одному делу, по всем похожим делам (но заявитель может спустя многие месяцы дойти до КС и получить там поддержку по своему делу), поэтому исполнительной власти в ряде случае выгодно затянуть корректировку закона, отмечает господин Пожалов.
На рассмотрении в разных комитетах остался пакет законопроектов, посвященных общественному контролю за обеспечением прав детей-сирот (через общественные наблюдательные комиссии). Проекты были внесены президентом Дмитрием Медведевым в конце 2011 года и приняты только в первом чтении в 2012 году. Как пояснил глава комитета по развитию гражданского общества Сергей Гаврилов, инициатива потеряла актуальность, так как за последние годы в России была создана эффективная система защиты прав человека, в частности, в прошлом году был принят закон о региональных уполномоченных по правам человека. Возможно, говорит депутат, пакет будет отозван президентом.
В российской политической системе роль президента и правительства намного выше, чем роль парламента, отмечает господин Пожалов, поэтому по неписаной политической традиции Госдума, как правило, не готова сама отклонять даже устаревшие правительственные и президентские проекты, а ждет, чтобы они были отозваны авторами.
