Отсутствие стратегии развития системы госзакупок приводит к снижению их эффективности, констатировала Счетная палата по итогам их мониторинга за 2020 год. Госаудиторы фиксируют снижение конкуренции в госзаказе, рост доли в нем единственного поставщика, а также — числа нарушений на фоне цифровизации и повышения прозрачности госзакупок. В СП считают, что сам по себе эффект от технических новаций в госзаказе неочевиден, и настаивают на выработке стратегии развития системы с учетом ее влияния на экономику: закупки государства и его компаний — почти треть ВВП.
Фото: Александр Миридонов, Коммерсантъ / купить фото
Фото: Александр Миридонов, Коммерсантъ / купить фото
Счетная палата в ежегодном отчете о закупках государства (ФЗ-44) и госкомпаний (ФЗ-223) указала: государственный спрос мог бы использоваться для стимулирования экономики и развития конкуренции (совокупный объем закупок в 2020 году составил 28,8 трлн руб., или 27% ВВП, и оказывает значимое влияние на 11 из 21 вида экономической деятельности), но единого документа, описывающего стратегические цели регулирования этой системы в РФ, не существует.
На этом фоне СП отмечает ухудшение эффективности госзакупок. Хотя Минфин фиксирует рост конкуренции (в среднем 3,31 заявки на один лот против 3,12 в 2019 году), в СП поясняют, что показатель варьируется в отраслях — от 1,7 до 5,6 заявки на лот,— и считают «средние» оценки несостоятельными. На снижение конкуренции в госзаказе указывает концентрация трех четвертей всех закупок у единственного поставщика — 74% в 2020 и 76% в 2019 году. Реальная конкуренция присутствует лишь в закупках стоимостью до 10 млн руб., где в основном участвует малый бизнес, как и наибольшие показатели экономии (18%) при ее среднем уровне в 6,2% (хотя и оценка экономии во многом зависит от расчета начальной цены контракта).
Само законодательство о закупках нестабильно, отмечают аудиторы: регулятор постоянно вносит в него «точечные» правки.
Так, период стабильности ФЗ-44 на протяжении семи лет не превышал полутора месяцев, а с учетом подзаконных актов — двух недель. В 2020 году из-за коронавирусных ограничений в закон внесено 12 правок (им сопутствовали более 40 нормативно-правовых актов), значительная часть которых была вызвана работой Минфина по совершенствованию системы — в том числе за счет прослеживаемости закупок от планирования до приемки, ускорения срока расчетов, автоматизации выявления нарушений и пр. Однако в СП отмечают, что сама по себе цифровизация качественно не повлияла на госзаказ, а лишь автоматизировала «бумажные» процедуры, хотя и сохранила работоспособность системы в условиях COVID-19 и повлияла на своевременное исполнение бюджетных расходов. При обсуждении принятого 6 июля «оптимизационного» пакета поправок к ФЗ-44 — он снизил число способов закупок с 11 до 3, что Минфин объяснял сокращением избыточных процедур — эксперты указывали на риски отказа от качественных критериев в пользу ценовых и упрекали Минфин в техническом подходе, который не решает проблем конкуренции и экономической эффективности.
При этом опыт согласования инициатив ведомств с Минфином указывает на ограниченность такой возможности (см. “Ъ” от 15 декабря 2020 года), как, впрочем, и при поиске других «универсальных» решений: так, законопроект об универсальных торгах — единых правилах продажи ненужного государству имущества — в Белом доме не смогли согласовать за несколько лет именно из-за разнородных интересов отдельных участников.
Де-факто вопрос упирается не столько в стратегию развития госзаказа, сколько в отсутствие общей цели регулирования: у каждого из ведомств в силу специфики она своя.
В новейшей истории Белого дома этой целью назывались и конкуренция (когда ее регулятором была антимонопольная служба), и развитие экономики и госинвестиции (под контролем Минэкономики), и прозрачность и оперативность финансирования нацпроектов и исполнения бюджетов (с 2017 года под регулированием Минфина) — и последняя, отметим, пока выглядит наиболее универсальной. По словам источника “Ъ” в аппарате правительства, знакомого со взглядами экономического руководства Белого дома на проблему, там это понимают и основным регулятором системы по-прежнему видят Минфин, а от ФАС и Минэкономики ждут инициатив по тонкой настройке госзаказа.