Формальный подход ведомств к оценке регулирующего воздействия (ОРВ) нормативных актов ставит под сомнение успех контрольно-надзорной реформы и работы доказательного госрегулирования. Из доклада Центра перспективных управленческих решений (ЦПУР) следует, что ведомства не утруждают себя качественной подготовкой отчетов об ОРВ, процедура общественных обсуждений эффективна, но слабо распространена, а успех проектов во многом зависит от административного веса их разработчиков.
Фото: Игорь Иванко, Коммерсантъ / купить фото
Фото: Игорь Иванко, Коммерсантъ / купить фото
В свежем докладе «Качество оценки регулирующего воздействия в России: что показывает сплошной анализ текстовых данных» эксперты ЦПУР (центр занимается исследованиями по вопросам госуправления) констатировали неэффективность процедуры ОРВ в России. После принятия закона об обязательных требованиях в рамках контрольно-надзорной реформы значение ОРВ возросло — процедура стала инструментом не только регуляторной, но и доказательной политики: ее должны проходить не только возможные последствия регулирования, но и его результаты, но пока эта процедура выполняется формально.
Авторы доклада изучили действие механизма ОРВ в 2015–2021 годах, оценив качество подготовки сводных отчетов об ОРВ, статус заключения Минэкономики и взаимосвязь этих документов с судьбой проекта — отказом от его разработки или внесением в Госдуму.
Так, уровень заполнения отчетов ведомствами составляет около 70–90%, при этом он ниже у проектов с более высокой степенью регулирующего воздействия. Доля содержательных отчетов гораздо ниже: 17% и 16% для проектов со средней и высокой степенью регулирования. Если верить разработчикам, то в 99% случаев новое регулирование не грозит новыми расходами государству и бизнесу, хотя на деле 70% проектов исходно предполагают такой рост. Формальный подход к заполнению отчетов может быть связан с тем, что оно не влияет на перспективы внесения и принятия проектов Госдумой, предполагают эксперты.
Вторая стадия ОРВ — общественное обсуждение проекта — оказалась более значимой: негативная реакция повышает вероятность отказа от его дальнейшей разработки и получения отрицательного заключения Минэкономики. Однако обсуждение не может компенсировать низкое качество подготовки сводных отчетов из-за недостаточного и неодинакового интереса общества к проектам НПА. Для попадания же в Госдуму, как и для получения положительного заключения Минэкономики, более важен административный вес ведомства-разработчика. Так, по первому параметру лидируют инициативы Минфина и Минюста, по второму — проекты самого Минэкономики, а также ФНС и ФСБ, отрицательные же заключения чаще получают Минтруд, Минприроды, Ростехнадзор. Однако авторы не исключают, что на заключения Минэкономики влияет и зона его ответственности: вероятность отрицательного заключения прямо связана со степенью регулирующего воздействия проекта.
В самом Минэкономики “Ъ” сообщили, что ведут работу по стимулированию разработчиков к повышению качества материалов для ОРВ — в частности, отправляя сводные отчеты на доработку.
В ведомстве отмечают и рост вовлеченности адресатов регулирования в обсуждение проектов актов на этапе разработки.
В ЦПУР отмечают, что существующая практика ОРВ не сможет обеспечить нормальную работу системы контроля за качеством госрегулирования. «Если на этапе подготовки проекта НПА не было сделано никаких прогнозов о доходах, расходах и не сформулированы критерии успешности проектируемого регулирования, то оценить результативность будет невозможно»,— указывают эксперты. При этом, как пояснила “Ъ” руководитель направления «Цифровое право» ЦПУР Ольга Шепелева, количественное исследование позволяет увидеть, что проблемы с ОРВ есть, но не дает ответа на вопрос об их источниках. «Нужно дополнительно изучать практику подготовки новых НПА, чтобы понять, каких ресурсов не хватает, какие факторы влияют на выполнение требований об ОРВ. Без этого можно ошибиться в решениях»,— добавляет она.