Русь вертикальная
 |
ФОТО: ДМИТРИЙ ДУХАНИН  15 сентября 2004 года. Портрет президента — победителя губернаторов красуется на витрине книжного киоска в здании Совета федерации |
13 сентября Владимир Путин созвал расширенное заседание правительства с участием глав всех субъектов федерации. Уже из самого факта проведения подобного мероприятия (в столь широком составе представители исполнительной власти собираются разве что на оглашение ежегодных посланий президента Федеральному собранию) можно было сделать вывод, что речь на нем пойдет о вещах экстраординарных. Выступление президента эти предположения полностью оправдало.
Как заявил Владимир Путин, в условиях резкой активизации террористов система исполнительной власти в стране "должна быть кардинально перестроена с целью укрепления единства страны и недопущения возникновения кризисов". В результате этой перестройки органы исполнительной власти в центре и на местах должны заработать "как целостный соподчиненный единый организм". Организовать такую целостность и соподчиненность президент предложил путем отмены всенародных выборов губернаторов и избрания их региональными парламентами по представлению главы государства. Кроме того, свой вклад в борьбу с терроризмом и усиление вертикали власти должны внести политические партии, для укрепления которых выборы в Госдуму должны проходить по пропорциональной системе.
После этого Путин изложил еще целый ряд соображений, связанных с мобилизацией нации на борьбу с террором. Но на фоне революционных предложений об изменении политической системы все другие идеи президента можно считать малозначимыми.
Политические новации
Конечно, отсутствие всякой связи между террором и предлагаемыми реформами бросается в глаза. Но президент оказался в сложном положении. С одной стороны, ему было необходимо жестко отреагировать на беспрецедентную серию громких терактов с многочисленными жертвами. И отважного заявления начальника Генштаба Юрия Балуевского о готовности России наносить превентивные удары по террористам, где бы они ни были, здесь было явно недостаточно. Можно вспомнить, что в сентябре 2002 года министр обороны Сергей Иванов тоже делал аналогичные заявления и даже называл конкретное место возможных превентивных атак — Панкисское ущелье Грузии, но это ничуть не помешало чеченским боевикам через месяц захватить столичный театральный центр на Дубровке. Поэтому Путину в этой ситуации нужно было что-то более кардинальное.
С другой стороны, никакого реального и, как любит говорить президент, "эффективного" средства борьбы с террором он предложить стране не может. За пять лет контртеррористической деятельности Владимира Путина стало понятно, что террористы сортиры не посещают. Поэтому президент нанес удар по тем целям, которые оказались для него более доступны: в сортире очутились губернаторы и избирательные права граждан. Да и придумывать что-то принципиально новое Путину для этого не потребовалось: идея назначаемости губернаторов и введения пропорциональной системы выборов в Думу витала в Кремле уже давно и рано или поздно все равно была бы реализована. А события в Беслане стали хорошим предлогом для того, чтобы еще более упрочить личную власть.
Правда, с чисто практической точки зрения особых изменений новая система выборов не сулит. В условиях "управляемой демократии" Кремль и раньше почти всегда добивался избрания губернаторами нужных ему людей, да и наличие в Думе депутатов-одномандатников ничуть не помешало кремлевской администрации создать в нижней палате по итогам декабрьских выборов 2003 года конституционное пропрезидентское большинство в две трети депутатов, при том, что за партию власти "Единая Россия" проголосовало чуть более трети избирателей. Но, во-первых, после реализации новых президентских инициатив "правильные" губернаторы будут избираться не "почти", а просто "всегда", и отдельные сбои вроде сенсационной победы на выборах в Алтайском крае юмориста Михаила Евдокимова будут исключены. А во-вторых, изменение избирательной системы отражает общее стремление Кремля к упрощению взаимоотношений между различными звеньями властной вертикали. Ведь для того, чтобы "обработать" региональных депутатов и убедить их голосовать за предложенную президентом кандидатуру губернатора, не потребуется ни масштабных агиткампаний в федеральных СМИ, ни содействия глав местных администраций и членов избиркомов. По большому счету то же самое относится и к выборам в Госдуму: Кремлю больше не надо будет распылять силы на мажоритарные округа и расходовать ресурсы на рекрутирование в пропрезидентскую фракцию разномастных одномандатников.
Вместе с тем с точки зрения стратегии развития страны новый путинский план представляет собой принципиально новый поворот в российской политике. Объявив о начале этих реформ, Путин перешел рубикон, отделяющий демократию, пусть и "управляемую", от авторитаризма. До сих пор Кремль, ограничивая демократические права и свободы, пытался придать этим действиям хотя бы видимость законности. НТВ отнимали у Владимира Гусинского с помощью Уголовного кодекса и закона об акционерных обществах. За гимн Александрова в полном соответствии с Конституцией проголосовали более двух третей депутатов Госдумы. И даже Михаила Ходорковского сейчас судит не сталинская "тройка", а легитимный российский суд, опирающийся на действующее законодательство.
Однако отмена всенародных губернаторских выборов означает, что Кремль окончательно отказался от верховенства традиционного права, предпочтя ему право силы, по которому живут персонажи телепрограммы "В мире животных" и члены человеческих преступных сообществ. Изменить порядок избрания губернаторов президент решил просто потому, что может себе это позволить как "вожак стаи" — благо что ручные Дума и Совет федерации утвердят любой законопроект, внесенный главой государства. А это означает, что и в последующие три с половиной года президентского срока оглядываться на закон Владимиру Путину будет уже совершенно необязательно.
Конституционные трудности
Тем не менее при реализации своих нынешних инициатив президент может столкнуться с целым рядом юридических трудностей, связанных прежде всего с его нежеланием менять действующий Основной закон. Как полагают оппоненты Путина, предложения о новом порядке избрания губернаторов противоречат Конституции. Еще в январе 1996 года Конституционный суд признал не соответствующим Основному закону положение устава Алтайского края об избрании главы краевой администрации законодательным собранием. По мнению КС, такой порядок избрания глав регионов нарушает принцип разделения властей и ограничивает полномочия исполнительной власти. Кроме того, в перечне полномочий главы государства, закрепленном в Конституции, нет пункта о праве президента представлять кандидатуру главы субъекта РФ для ее утверждения региональным парламентом.
Впрочем, если Кремль проявит настойчивость, все эти юридические тонкости вряд ли его остановят. Во-первых, в 1993-1996 годах губернаторы уже назначались президентом, хотя в действующей Конституции об этом ничего не говорилось (тогда, впрочем, еще просто не существовало рамочного федерального закона, определяющего порядок избрания губернаторов). А во-вторых, ничто не мешает Конституционному суду при необходимости принять новое постановление, отменяющее вердикт 1996 года. Тем более что многие юристы, включая бывшего председателя КС Владимира Туманова, сразу после выступления Путина поспешили разъяснить общественности, что ради укрепления национальной безопасности вполне возможно пожертвовать "полнотой реализации некоторых конституционных принципов" — в том числе и принципа разделения властей.
Однако в ходе реформы Кремлю придется решать и другие проблемы. Прежде всего это касается порядка избрания губернаторов. По смыслу президентской инициативы, эта процедура должна быть похожей на утверждение Госдумой кандидатуры премьера. Но "утверждение" и "избрание" — это принципиально разные понятия. При утверждении президенту достаточно внести на рассмотрение единственную кандидатуру, тогда как избрание предполагает возможность выбора, то есть наличие альтернативных кандидатур. Однако в этом случае право выдвижения кандидатов должно быть не только у президента, но и у депутатов (как, например, при нынешнем порядке избрания представителей региональных парламентов в Совете федерации). А это означает, что теоретически губернатором может быть избран и кандидат, не выдвинутый президентом, что ставит под сомнение единство системы госвласти, ради укрепления которой, собственно, и затевается новая реформа.
Можно, конечно, предположить, что президент ради альтернативности выборов сам предложит депутатам несколько кандидатур. Но подобный "плюрализм мнений в одной голове", как давно подмечено, очень похож на классическую шизофрению. Непонятно пока и то, как Кремль будет решать проблему отзыва избранных по новой схеме глав регионов. С одной стороны, укрепление вертикали власти требует, чтобы губернатора, не справившегося с работой, президент мог снять в любой момент. С другой стороны, если региональный лидер все-таки будет считаться избранным, то это избрание должно происходить на определенный срок. Но если такой конкретный срок будет установлен, то более чем вероятна ситуация, при которой новому главе государства придется работать с губернаторами, избранными еще при старом президенте. А это опять-таки ставит под сомнение действенность властной вертикали, которая вряд ли сможет эффективно работать, если новый президент не уверен в лояльности "старых" губернаторов.
К тому же, если переход к новой системе выборов будет происходить не одномоментно, а по мере истечения сроков полномочий действующих региональных лидеров (именно к такому варианту склоняются сейчас в Кремле), то главы субъектов федерации разделятся на две категории в зависимости от способа избрания. А единая "антитеррористическая вертикаль" появится лишь к марту 2009 года, когда по новой схеме изберутся руководители всех регионов. А это опять же поставит под вопрос целесообразность объявленной "антитеррористической реформы", которая, как выясняется, принесет желанные результаты лишь через четыре с лишним года после ее начала.
Процедурные тонкости
Предложенный Путиным переход от нынешней смешанной системы выборов в Госдуму (при которой половина депутатов избирается по партийным спискам, а половина — по одномандатным округам) к выборам исключительно по партспискам к усилению борьбы с терроризмом тоже никакого отношения не имеет, зато отлично вписывается в планы укрепления "управляемой демократии". Ведь, как уже писала "Власть" (см. #19 от 17 мая), обеспечить прохождение в Госдуму нескольких "правильных" партий Кремлю будет гораздо проще, нежели добиться избрания лояльных кандидатов в большинстве из 225 одномандатных избирательных округов.
Реформа выборов в Госдуму, видимо, будет основана на предложениях Центризбиркома, которые были сформулированы в аналитической записке "О работе по обобщению практики проведения федеральных выборов, выборов в органы госвласти субъектов РФ в 2002-2004 годах и подготовке предложений по изменению и дополнению отдельных положений законодательства РФ о выборах и референдумах", одобренной ЦИКом 31 августа.
Исходя из этого документа, можно уже сейчас представить себе, как будут проходить следующие выборы в Думу. Партийные списки будут разделены как минимум на 72 региональные группы (по действующему закону их должно быть не менее семи), а их общефедеральная часть уменьшится с нынешних 18 кандидатов до трех — для "усиления регионализации партсписков". Изменится и порядок распределения мандатов внутри партсписков: если сейчас первыми в Думу попадают кандидаты от региональных групп, получивших абсолютное большинство голосов (что дает преимущество субъектам РФ с наибольшим числом избирателей), то при новой методике в Думу пройдут прежде всего кандидаты от регионов, где их партия получила относительное большинство голосов по сравнению с конкурентами.
Вместе с тем от широко разрекламированной Александром Вешняковым идеи так называемых открытых списков (когда избиратели голосуют не только за партию, но и за конкретного кандидата из ее регионального списка) ЦИК решил отказаться. Вместо этого избирателям предложат выбирать между списками партий и независимыми кандидатами, которые имеют шанс стать депутатами, если за них в том или ином регионе проголосует больше избирателей, чем за любую из партий.
Впрочем, выдвиженцы партий (особенно тех, которые уже представлены в Госдуме) все равно будут иметь заметную фору. Ведь независимым кандидатам для участия в выборах придется собирать в свою поддержку подписи избирателей или вносить избирательный залог. А процедура сбора подписей также будет усложнена: если ранее в подписных листах потенциальных кандидатов допускалось до 25% брака, то теперь максимально допустимое число недостоверных и недействительных подписей уменьшится до 5%. Кроме того, "в целях облегчения проверки достоверности сведений, содержащихся в подписных листах", ЦИК предложил нотариально заверять и сами автографы избирателей, и данные об их сборщиках, что также существенно затруднит выдвижение независимых кандидатов в депутаты Госдумы.
Итоги и перспективы
В том, что предложения Владимира Путина в ближайшем будущем приобретут силу закона, сомневаться не приходится: представители партии "Единая Россия", располагающей в Госдуме конституционным большинством, уже заявили о полной поддержке президентских инициатив. Более того, путинские реформы, видимо, быстро распространятся не только вширь, но и вглубь. Сам Путин в своем выступлении порекомендовал региональным лидерам "оказывать большее влияние на формирование органов местного самоуправления". На этот призыв тут же откликнулись многие губернаторы, предложившие избирать мэров по той же схеме, что и глав регионов, то есть муниципальными парламентами по представлению губернаторов. А это означает, что после воплощения в жизнь "сентябрьских тезисов" Владимира Путина в стране останется лишь один всенародно избранный политик — президент России. И именно он окажется единственным человеком, отвечающим за все, что происходит в России — по крайней мере до тех пор, пока следующий теракт не заставит его свалить эту ответственность на кого-то еще.
НИКОЛАЙ ГУЛЬКО
|
Скоропостижное отмирание института выборов губернаторов и депутатов-одномандатников не могло не отозваться острой болью в сердцах политтехнологов, пиарщиков и прочих инженеров человеческих голосов. Игорь Бунин, директор Центра политтехнологий: — Фронт работ пиарщиков резко сузится до выборов в СНГ, выборов президента, мэрских выборов. Из 200 компаний 90% умрут. Останутся только суперпрофессионалы — мы например. Правда, появится еще один фронт работ — муниципальные советники. Те фирмы, у которых умные специалисты, могут переквалифицироваться на маркетологические, корпоративные, социологические исследования. Максим Дианов, гендиректор Института региональных проблем: — Продолжим работать, так как рынок вовсе не сдулся. Всего лишь изменилась направленность: раньше работали на избирателя, а теперь надо будет на законодательное собрание и, может, на президента. Мы забываем, что остается предвыборная кампания, где можно будет пиарить потенциальных кандидатов. А в целом для каждого вида пиара — черного, серого и белого — изменится только подход в подаче, ничего с кругов своих не сойдет. Илья Слуцкий, президент холдинга Media Arts Group: — Видимо, кому-то лучше переквалифицироваться в управдомы. Но большинство найдет способ заработать. Я думаю, что численность пиарщиков тоже сократится, но это и хорошо — при нынешнем количестве статус политтехнолога девальвировался. Дмитрий Орешкин, руководитель группы "Меркатор": — Кризис был неизбежен. Теперь мелочь уйдет, а серьезные профессионалы останутся. Пиарщики займутся маркетинговым бизнесом, СМИ, социологическими исследованиями. Наша группа давно отошла от политического маркетинга, потому что заниматься этим было неприятно — заказчики противные и климат тяжелый. Опытным пиарщикам легко переквалифицироваться. Если раньше они продавали губернаторов, то теперь будут продавать пакет акций иностранным компаниям. Алексей Кошмаров, президент информационно-аналитического центра "Новоком": — А мы уже давно эту тенденцию предвидели, и выборы в общем объеме работ составляют у нас всего процентов двадцать. Но и их, конечно, трудно будет заменить. Но у нас есть разработки в области межэлитных коммуникаций. Это и бизнес-деловые, и политические отношения. Ведь поле демократических процедур сокращается, а потребность в процедуре согласования интересов остается. В этом плане и будем развивать свою деятельность. Вячеслав Никонов, президент фонда "Политика": — Я никогда не занимался избирательными кампаниями в одномандатных округах. Губернаторскими выборами — бывало, но это далеко не главное в моей работе. Политическое консультирование — достаточно широкое поле деятельности, оно не сводится к выборам. Мировая практика В странах с федеративной формой государственного устройства центр не имеет никакого отношения к губернаторским выборам. Это следует из самого понятия федерации, то есть государства, образованного федеральными единицами, которые, как правило, имеют собственные конституции, законодательные, исполнительные и судебные органы. В большинстве федераций губернаторы избираются населением. Но есть и исключения. В Австрии губернаторы избираются законодательными собраниями земель, но, разумеется, не по представлению федерального президента или главы федерального правительства. В Бельгии губернаторы субъектов федерации назначаются королем по представлению законодательных органов субъектов. Похожая система действует в Австралии, где губернаторы штатов формально являются представителями генерал-губернатора, а потому избираться не могут. Генерал-губернатор назначает их по рекомендации премьера штата. Впрочем, видимое отсутствие демократизма компенсируется тем, что реальными полномочиями губернатор не обладает. Примерно так же обстоят дела в Индии, где глав штатов назначает президент страны по рекомендации премьер-министра. Аналогичная система действует в Пакистане. В Нигерии во времена военной диктатуры губернаторы штатов назначались федеральными властями. Но эта практика была прекращена после передачи власти гражданскому правительству. Вклад истории в В. В. Путина Несмотря на кажущуюся революционность многих преобразований Владимира Путина, нельзя не заметить, что к ключевым вопросам укрепления российской государственности он подходит с исторических позиций — в том смысле, что в истории России это уже было.
|
||||||||||||||||
