 |
ФОТО: ИТАР-ТАСС  В отличие от бывшего областного начальника Ельцина, легко устанавливавшего контакт с себе подобными , бывшему чекисту Путину всегда было непросто найти точки соприкосновения с региональными кадрами (внизу) |
Выступлением на расширенном заседании правительства 13 сентября (см. "Власть" #37 от 20 сентября) Владимир Путин дал понять, что основным средством борьбы с терроризмом Кремль считает дальнейшую централизацию власти и отказ от многих принципов федерализма. Пакет поправок к законам "Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов госвласти субъектов РФ" и "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ", внесенный президентом в Госдуму 28 сентября, оказался даже более унитаристским, чем можно было ожидать.
Единство и борьба противоположностей
Взаимоотношения между центром и регионами в постсоветской России можно считать классической иллюстрацией гегелевского тезиса о единстве и борьбе противоположностей. С одной стороны, центр объективно заинтересован в том, чтобы как можно более плотно контролировать действия региональных властей, потому что иным способом обеспечить единство государственной политики на огромных российских просторах крайне затруднительно. С другой — региональные власти всячески пытаются вырваться из-под этой опеки, искренне (и не без оснований) полагая, что гораздо лучше центра знают, как обеспечить достойную жизнь не только себе, но и населению своих территорий. И в то же время только единство этих противоположностей гарантирует сохранение России как единого государства, ведь слабость центральной власти или ее беспросветный диктат, как показывает мировой опыт, в равной степени разрушительны для федерации.
Тем не менее первый и второй президенты России подходили к решению задачи "обуздания" региональных лидеров с весьма различных позиций.
Борис Ельцин, прошедший все ступени партийной карьеры и возглавлявший в свое время Свердловский обком и Московский горком КПСС, отлично представлял психологию первых российских губернаторов, большинство которых были выходцами из тех же партийных и советских органов. Он сам был таким. Он знал, что их следует опасаться, потому что мало ли кому еще может взбрести в голову, что он ничем не хуже Ельцина. Но он и знал, как с ними следует обращаться, чтобы как можно больше себя обезопасить: кому-то впихнуть суверенитета "сколько хочет", на кого-то прикрикнуть (как, например, на Росселя с его идеей Уральской республики).
Губернаторы же точно знали, сколько можно отгрызть от центра, а где стоит остановиться, где можно своровать, а где не стоит. При всей опасности для Ельцина это были свои, понятные люди, с которыми можно и нужно договариваться. Президент и губернаторы действовали по одному и тому же правилу: ты — мне, я — тебе. Ельцин достаточно умело играл на межрегиональных противоречиях, не допуская объединения недовольных. И до поры до времени это удавалось — не случайно на откровенно антипрезидентский демарш, вылившийся в создание умеренно-оппозиционного движения "Отечество", губернаторы решились лишь в начале 1999 года, когда вместо совсем больного Ельцина "договариваться" начало его окружение, не придерживавшееся старых добрых партийно-советских правил.
Владимир Путин ельцинского партийного опыта не имеет и, естественно, пытался и пытается подходить к региональным лидерам со своими чекистскими мерками, предполагающими четкое разграничение по принципу "свой--чужой". И по этой системе большинство доставшихся ему в наследство от Ельцина губернаторов для Путина были чужими.
Опыт работы под руководством мэра Санкт-Петербурга Анатолия Собчака в этом отношении помочь Путину не мог, потому что и сам Собчак был не вполне типичным для первой половины 90-х годов региональным лидером. В отличие от большинства коллег он стал главой второго по значению российского города на волне антикоммунистических настроений и не очень-то вписывался в вертикаль власти, сформированную преимущественно из бывших первых секретарей обкомов и председателей облисполкомов. Соответственно, и Владимир Путин, работая в питерской мэрии под началом Собчака, не получил достаточных навыков общения с губернаторами старой гвардии. А потому, столкнувшись с ними уже в качестве президента, Путин зачастую просто не понимал этих людей, рассматривая их даже самые незначительные вольности как едва ли не предательство национальных интересов.
 |
ФОТО: ДМИТРИЙ ДУХАНИН |
Возможно, поэтому региональная политика Владимира Путина с момента его избрания президентом представляла собой набор разрозненных шагов, направленных на латание периодически появляющихся дыр. Возникающие то и дело проблемы во взаимоотношениях с губернаторами Путин решал в порядке их поступления. Но ни одна из принимавшихся Кремлем мер не решала губернаторскую проблему на сто процентов, а некоторые из них прямо противоречили друг другу.
Одним из первых шагов Путина на посту президента стало разделение страны на семь федеральных округов и назначение в них своих представителей, призванных присматривать за всенародно избранными губернаторами. При этом пять из семи полпредов были генералами и, как и президент, должны были руководствоваться в своей деятельности системой "свой--чужой". Одновременно губернаторов изгнали из Совета федерации и лишили тем самым парламентской неприкосновенности. Вкупе с предоставлением президенту права отстранять глав субъектов РФ от должности за нарушение федеральных законов это должно было сделать губернаторов гораздо более управляемыми, чем они были при Ельцине.
 |
А политически изощренные губернаторы обещали полнейшую лояльность — в обмен на некоторые преференции, естественно. И уже в начале 2001 года Кремль был вынужден вернуться к торговым отношениям ельцинского толка: он позволил Госдуме принять поправку к федеральному закону "Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов госвласти субъектов РФ", разрешающую нескольким десяткам действующих губернаторов переизбраться на третий срок подряд, что было прежде запрещено законодательством. В первую очередь это касалось лидеров национальных республик, которые смогли убедить Москву в том, что их безвременный уход может обернуться серьезными межнациональными проблемами.
Переизбрание на новый срок многолетних президентов и губернаторов пусть на время, но решило проблему стабильности. Но не проблему управляемости страны. Поэтому в середине 2002 года Кремль зашел с другой стороны: в избирательное законодательство была внесена поправка, требующая избирать минимум половину депутатов региональных парламентов по партийным спискам. Эта система в сочетании с административным ресурсом практически гарантировала большинство в региональных парламентах представителям пропутинской "Единой России", которая должна была следить за тем, чтобы губернаторы не отклонялись от "генеральной линии".
В 2003 году региональные лидеры по полной отработали поправку о третьем сроке: почти три десятка губернаторов возглавили региональные списки "Единой России" на декабрьских выборах в Госдуму, обеспечив партии уверенное большинство. Политическая стабильность была не просто сохранена, а приумножена. Но управляемости регионов не прибавилось ни на йоту. У себя дома губернаторы по-прежнему делали что хотели. А точнее — не делали того, чего хотел от них Кремль.
Все это, похоже, порядком утомило президента. Он устал вбухивать огромные деньги в выборы мало-мальски пристойных, с точки зрения Кремля, губернаторов, устал торговаться с уже избранными. Другое дело — свой человек, лично тобой назначенный и четко подчиняющийся твоим приказам: не справился — погоны долой.
Конечно, масштабные рейды боевиков в Ингушетию и Чечню, августовские взрывы двух вылетевших из Москвы самолетов и чудовищный сентябрьский захват заложников в Беслане — не причина, а лишь повод для спешного внедрения нового плана укрепления федеральной власти. Но повод очень серьезный: если уж в главном деле своего президентства — борьбе с чеченским терроризмом — Путин не может заставить губернаторов работать как надо (а именно местные власти Кремль винит в плохой организации борьбы с террором), то что уж говорить о других задачах — всяких удвоениях ВВП, борьбе с бедностью и т. д.?
Вот и возникла еще одна заплатка на очередной дыре в исполнительной властной вертикали. Заплатка большая, давняя, любовно выкраиваемая в Кремле еще при Александре Волошине, но нашитая, как и все остальные, наспех — в надежде, что уже образовавшаяся прореха не начнет расползаться дальше. Нетрудно предположить, что эта заплатка последней не станет.
 |
Несмотря на хаотичность, действия Кремля по укреплению властной вертикали в последние четыре с лишним года позволяют с большой долей вероятности спрогнозировать и его следующие шаги в этом направлении.
Во-первых, назначенные губернаторы вряд ли окажутся дееспособнее всенародно избранных в борьбе с терроризмом, который уже официально объявлен главным врагом России на обозримое будущее, даже если они, как было обещано, снова получат полный контроль над силовыми структурами своих регионов, отобранный у них в начале путинского правления.
Во-вторых, в Кремле уже сейчас ощущается острая нехватка квалифицированных и, что самое главное, умеющих не врать президенту кадров для замещения важных региональных должностей. Наиболее ярким доказательством этого стало назначение на пост полпреда президента в Южном федеральном округе Дмитрия Козака — верного соратника Владимира Путина и одного из немногих, кому президент может безоговорочно доверять. Поэтому можно предположить, что рано или поздно кадровый голод подтолкнет Кремль к принятию решения об уменьшении числа регионов путем их укрупнения.
Концепций такого укрупнения существует великое множество. Самые скромные предполагают лишь возвращение всех автономных округов в лоно "материнских" краев и областей, в состав которых они входили в советское время (в этом случае общее число субъектов РФ уменьшится с нынешних 89 до 75). Но некоторые эксперты предлагают пойти и дальше, сократив количество административно-территориальных единиц в два и более раз. Один из таких планов был разработан Советом по изучению производительных сил (СОПС), созданным под эгидой Министерства экономического развития и торговли и Российской академии наук. Этот план, предполагающий создание 28 губерний (см. карту на стр. ??), получил одобрение председателя комитета Совета федерации по региональной политике Александра Казакова, занимавшего в середине 90-х годов пост главы территориального управления администрации президента. Так что если Кремль решится на перекройку административных границ, то ему даже не придется выдумывать что-то свое.
Вопрос в том, насколько устойчивым окажется этот "союз российских антитеррористических губерний". Ведь некоторые слившиеся регионы (например, по версии СОПСа, Центральная, Северо-Западная или Обско-Иртышская губернии, включающие по несколько мощных субъектов РФ) наверняка захотят получить ряд вытекающих из их резко возросшего экономического потенциала привилегий. Конечно, не сразу, но и не через 70 лет — политические процессы в современном мире протекают гораздо быстрее. Да еще, не дай бог, цены на нефть обвалятся и стабилизационный фонд иссякнет. И опять начнется какое-нибудь Ново-Огарево. Да и заповедники есть не только в Белоруссии.
И тот факт, что руководители этих губерний будут не всенародно избранными, а назначенными сверху, никакой положительной для России в целом роли не сыграет. В конце концов, первые секретари ЦК компартий Казахстана и Узбекистана Нурсултан Назарбаев и Ислам Каримов в 1989 году тоже были утверждены в этих должностях решениями республиканских партийных пленумов по представлению Политбюро ЦК КПСС, то есть практически по той же самой процедуре, которую предлагает сейчас для губернаторов Владимир Путин. Это не помешало им спустя пару лет после своего "избрания" объявить о независимости возглавляемых ими республик.
ДМИТРИЙ КАМЫШЕВ, НИКОЛАЙ ГУЛЬКО
|
В выступлении 13 сентября Владимир Путин говорил о замене всенародных выборов губернаторов на их избрание региональными парламентами по представлению президента. Однако в законопроекте, внесенном в Госдуму 28 сентября, речь об избрании глав регионов уже не идет. Согласно этому документу, граждане РФ не моложе 30 лет могут "наделяться полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ по представлению президента РФ законодательным органом госвласти субъекта РФ". Другими словами, эта процедура больше напоминает не избрание, а утверждение Госдумой российского премьера. Сходство прослеживается и в том, что региональный парламент может отклонить предложенную главой государства кандидатуру, но после второго (в случае с Думой — третьего) отказа президент вправе назначить временного и. о. главы региона и распустить непокорное законодательное собрание. Срок полномочий губернатора не может превышать пяти лет, однако никаких ограничений по количеству губернаторских сроков президентские поправки не предусматривают. При этом назначенный глава региона получит возможность координировать деятельность территориальных органов госвласти, в том числе и силовиков. Правда, глава государства в любой момент может прекратить полномочия любого губернатора в связи с "утратой доверия президента РФ" либо "за ненадлежащее исполнение своих обязанностей". И в этом случае президенту не придется советоваться по поводу отставки с региональным парламентом. Кроме того, президентские поправки существенно облегчают порядок роспуска законодательных собраний регионов за нарушение ими федеральных законов. Если действующее законодательство требует, чтобы в этом случае принимался специальный федеральный закон, то в соответствии с новыми поправками президент сможет распустить региональный парламент единоличным указом.
Трагические события последнего месяца вынудили Кремль обнародовать свое понимание ситуации в стране. 4 сентября концепцию России как осажденной крепости изложил в телеобращении президент. 29 сентября ее развил в интервью "Комсомольской правде" Владислав Сурков. "Власть" приводит наиболее характерные выдержки из интервью замглавы президентской администрации. Главной задачей интервентов является уничтожение российской государственности. Перед лицом такой угрозы президент просто обязан в полной мере реализовать конституционный принцип единства исполнительной власти. Единство власти — необходимое условие единства нации. Конечно, выборы руководителей субъектов федерации законодательными собраниями по представлению президента не обеспечат сами по себе скорой победы над врагом, но позволят значительно увеличить запас прочности нашей политической системы, адаптировать государственный механизм к экстремальным условиям необъявленной войны. Высшие должностные лица региона получат больше прав. Прекратится соревнование между центром и территориями по уходу от ответственности за политические ошибки и организационные просчеты... Западным политикам нужно знать, что Россия является единственной федерацией в мире, субъекты которой могут иметь статус национальных республик. Думаю, в Вашингтоне понимали бы нас лучше, если бы в состав США входили, например, Афроамериканская республика или Испано-Еврейский автономный округ. Наша страна уникальна и требует соответствующей системы управления. Что касается некоторых наших, то они либо не хотят добросовестно разобраться, либо сознательно идут на обман публики. Путин укрепляет государство, а не себя. Его авторитет и так достаточно высок, и у него нет проблем в отношениях с региональными лидерами. А новая схема заработает не вдруг и не для Путина лично. Предстоит переходный период, который растянется на несколько лет... Все мы должны осознать: враг у ворот. Фронт проходит через каждый город, каждую улицу, каждый дом. Нам нужны бдительность, солидарность, взаимовыручка, объединение усилий граждан и государства... Нравственный кризис, возникший в недрах псевдоколлективистского коммунистического режима, продолжается и поныне. Моральное большинство формируется медленно. А неистребимые персонажи журнала "Фитиль" — несуны и болтуны, стукачи и взяточники, очковтиратели и чинодралы — орудуют и теперь так же проворно, как в советскую старину. Поэтому настоящему коллективизму нам придется учиться заново. И не по Ленину, а на опыте гражданского общества. |
