|
Секреты российского бюджета |
 |
 |
Секрет бюджетной идиллии
Вот вкратце главные особенности нового федерального бюджета. Он составлен по обычной методике. Доходы и расходы, запланированные на 2004 год, в первую очередь пересчитаны с учетом прогноза среднегодовой инфляции на 2005 год — 7,5-8,5%. В расчетах также учтено перераспределение доходных источников и расходных полномочий между уровнями власти в результате реформы госвласти и межбюджетных отношений в стране, а также замена натуральных льгот для населения денежными компенсациями и другие налоговые изменения в законодательстве. Главную налоговую лепту в формирование бюджета внесло снижение ставки единого социального налога с 35,6% до 26% (федеральной части с 14% до 6%). Это снизило не только налоговую нагрузку на предприятия до 32,1% ВВП (в 2002 году было 36,5%), но и доходы бюджета на 284,4 млрд руб. Отметим, что в любом случае на 85,5% доходы бюджета, как и прежде, формирует налог на добавленную стоимость, налог на добычу полезных ископаемых, налог на прибыль организаций, акцизы и доходы от внешнеэкономической деятельности.
После всех расчетов планируемые доходы бюджета-2005 по сравнению с бюджетом-2004 выросли на 583 млрд руб.— с 2,743 трлн руб. до 3,326 трлн руб., расходы — с 2,660 трлн руб. до 3,048 трлн руб. Профицит составит 278,1 млрд руб.
Что касается бюджетных расходов, то больше всего — на 27% и 26% — возрастут затраты на оборону и обеспечение национальной безопасности. Увеличение расходов на "социалку" в федеральном бюджете оказалось существенно скромнее — 6,4%, однако в результате реформы госвласти множество полномочий по социальным расходам перешло в регионы (это же перераспределение вызвало снижение федеральных расходов на ЖКХ и образование).
В бюджете-2005 более или менее решен и традиционно самый острый вопрос межбюджетных отношений. Учитывая жалобы отдельных регионов на выпадающие доходы вследствие реформы госвласти и перевода натуральных льгот в денежные компенсации, правительство предусмотрело в бюджете резерв в 30 млрд руб. на дополнительную помощь регионам.
Наконец, в бюджете-2005, как и в этом году, продолжает накапливаться стабилизационный фонд — туда идут все доходы, полученные от экспорта нефти по цене свыше $20 за баррель. Благодаря нынешним запредельно высоким ценам на нефть в стабфонде в начале 2005 года будет свыше 500 млрд руб., что позволит направить эти деньги на неотложные нужды. Правительство пока предложило потратить в 2005 году 74,7 млрд руб. на покрытие дефицита Пенсионного фонда, возникшего из-за снижения единого социального налога, и 168 млрд руб.— на погашение внешних долгов. Напомним, что на 1 января 2005 года российский внешний долг составит $113,7 млрд. На обслуживание внешнего долга в расходах бюджета запланировано 185,9 млрд руб. ($6,2 млрд). На погашение основного долга уйдет $11,5 млрд — на $2,5 млрд больше, чем в этом году.
ВВП никак не удваивается
В общем бюджет-2005 выглядит весьма прилично. Даже председатель Счетной палаты Сергей Степашин признал, что бюджет хорошо сбалансирован и отличается "наибольшим запасом прочности из всех бюджетов, принимаемых в последние годы".
Однако, если вспомнить, что бюджет является квинтэссенцией экономической политики, возникает широкое поле для критики. Чем не преминула воспользоваться Дума, даже при декларированном согласии думского большинства с бюджетом.
Тот же Сергей Степашин, похвалив бюджет за невиданный запас прочности, оговорился, что этот запас возник в силу благоприятных макроэкономических факторов, явно имея в виду благоприятные внешнеэкономические факторы. У правительства иная точка зрения. Как утверждает вице-премьер Александр Жуков, в предыдущие годы 2/3 прироста российской экономики давал экспорт, теперь же, в 2005 году, 2/3 прироста экономики дадут внутренние факторы. А именно рост инвестиций (в этом году на 11%, в следующем — на 9,8%) и рост доходов населения на 9% в 2005 году, что будет стимулировать рост экономики через расширение спроса. Естественно, заслуги в активизации внутренних факторов роста правительство приписывает себе.
Однако многие депутаты вместе с председателем Счетной палаты усомнились в том, что новый бюджет внесет большие улучшения в жизнь народа. Дискуссия сосредоточилась на двух ключевых позициях экономической политики — росте ВВП и борьбе с бедностью.
Правительство первым делом обвинили в том, что в проекте бюджета-2005 заложен слишком скромный рост ВВП — всего 6,3%. В то время как для выполнения поставленной президентом задачи удвоения ВВП к 2010 году необходимо в год расти почти на 10%. Обвинения правительству в невыполнении президентских задач предъявили не только Сергей Степашин и оппозиционеры — коммунисты, "Родина", но и председатели обоих профильных думских комитетов — по бюджету и по экономической политике. Председатель комитета по экономической политике Валерий Драганов заявил, что правительство, как обычно, сознательно занизило прогноз ВВП, чтобы облегчить себе жизнь и вывести из-под контроля Думы часть бюджетных доходов, которые в авральном порядке будут распределены задним числом в конце года. По оценкам комитета, ВВП к концу 2005 года может вырасти как минимум на 8-9%, особенно если правительство будет в 2005 году активно повышать конкурентоспособность российской экономики. По этим же оценкам, доходы бюджета-2005 занижены не менее чем на 150 млрд руб. О невозможности удвоить ВВП к 2010 году при заложенных в бюджете темпах роста говорил и председатель бюджетного комитета Юрий Васильев.
Что касается борьбы с бедностью, то Сергей Степашин заявил, что реализация бюджета-2005 "медленно сокращает пропасть в доходах между самыми богатыми и бедными слоями населения, что делает проблему с бедностью пока еще проблематичной". Думские коммунисты были более конкретными и потребовали поднять минимальный уровень зарплаты бюджетников с нынешних 600 руб. не до 720 руб., как заложено в бюджете, а выше, стремясь довести ее как можно быстрее до прожиточного минимума. Однако внятных рекомендаций, как в рамках бюджета быстро побороть бедность в стране, высказано не было. Со своей стороны, вице-премьер Александр Жуков и министр финансов Алексей Кудрин объяснили, что все планы по борьбе с бедностью остаются в силе и что доля бедного населения до 2007 года должна сократиться с нынешних 20,6% до 11%. В 2005 году доля населения с доходами ниже прожиточного минимума (примерно до 3 тыс. руб.) снизится до 15%. По мнению правительства, сокращению бедности будет способствовать трансформация натуральных льгот в денежные компенсации, борьба с инфляцией, чему способствует накопление нефтяных денег в стабфонде, а также реформа бюджетных учреждений, предполагающая расширение их финансовой самостоятельности.
Дума осталась недовольна и тем, как правительство формирует стабилизационный фонд. Председатель банковского комитета Владислав Резник и председатель комитета по собственности Виктор Плескачевский считают, что прогноз среднегодовой цены на нефть на 2005 год, исходя из которой рассчитывались доходы стабфонда, занижен. Правительство посчитало, что цены на российскую нефть могут упасть до $28 за баррель. Депутаты же считают, что мировые рынки не дадут опуститься ей ниже $37 за баррель — ведь стоимость фьючерсных контрактов, задающих годовой коридор колебаний цен на нефть, уже сейчас известна.
В связи с этим в стабфонде точно будет больше денег, которые можно пустить не на проедание, а на развитие страны. Виктор Плескачевский также пояснил "Деньгам", что средствами из стабфонда Россия также могла бы поучаствовать в формировании будущих цен на нефть на мировых рынках фьючерсных контрактов. Эти вложения, к тому же способные приносить дополнительную прибыль государству, обеспечили бы дополнительную страховку российского бюджета от падения нефтяных цен.
Пока что правительство на прошлой неделе выполнило лишь одно требование депутатов в отношении стабфонда — указало, в долговые бумаги каких стран и на каких условиях будут размещаться деньги фонда. По оценкам Счетной палаты, из-за промедления с размещением средств фонда бюджет страны за этот год потерял 9 млрд руб.
Главная бюджетная тайна
Теперь о главном бюджетном вопросе, который в бюджете-2005 пока не отражен в полной мере. Речь идет о новой системе бюджетного планирования, которая позволит оценить истинную эффективность бюджетных расходов и заставит ведомства расходовать бюджетные деньги на реальное улучшение жизни граждан. Эта система позволит наглядно и конкретно оценить, что дает бюджет народу.
Пока что эффективность бюджетной политики измеряется не в общественно значимых результатах по всем направлениям бюджетных статей, а в объемах бюджета. Алексей Кудрин в своем выступлении перед депутатами, оценивая бюджетные успехи страны, с гордостью отметил, что объем бюджета в 2005 году составит более $100 млрд, в то время как в 2000 году он составлял всего $37 млрд.
Конечно, много денег — это всегда хорошо. Но недостаточно для успеха. Главный вопрос — как расходуются эти деньги. С прошлого года Минфин начал заниматься реформой бюджетного планирования. И тот же Алексей Кудрин согласился с экспертами, полагающими, что в российском бюджете имеется до 30% внутренних резервов, то есть тех расходов, которые можно эффективно перераспределить между бюджетными статьями.
После того как летом этого года важность бюджетной реформы была признана президентом, правительство одобрило подготовленный возглавляемой Александром Жуковым комиссией сводный бюджетный доклад. Суть доклада сводится к тому, что все стоящие перед государством и обозначенные в послании президента стратегические цели, в том числе удвоение ВВП и борьба с бедностью, расписываются в конкретные и понятные любому гражданину тактические цели и задачи для каждого ведомства. Причем по установленной для этих задач и целей системе показателей в итоге можно оценить и работу ведомств. В итоге большая часть расходов бюджета из безликой сметной формы укладывается в понятую налогоплательщику программную форму. При росте ответственности ведомства получают и большую самостоятельность в расходовании средств в рамках трехлетнего бюджетного планирования. Имеющиеся сейчас в бюджете федеральные целевые программы будут пересмотрены согласно новой концепции.
Бюджет-2006 будет составлен по новым принципам. В связи с этим ведомства к апрелю 2005 года должны будут представить бюджетные доклады с обоснованием своих расходов. Напомним, что в прошлом году, когда Минфин начал проводить эксперименты по составлению бюджетных докладов, средняя оценка всех ведомств и бюджетных учреждений составила всего 1,8 из 5 возможных. Ведомства и учреждения испытывали трудности в том числе и при формулировании своих стратегических задач, а также не очень хорошо справлялись с задачами по повышению эффективности расходов. В этом году после работы комиссии Александра Жукова, основательно "поучившей" ведомства, составление бюджетных докладов пошло веселее.
В проекте бюджета-2005 предпринята первая попытка в рамках бюджетной реформы сгруппировать расходы федерального бюджета по приоритетным направлениям госполитики. Впервые из бюджета можно понять, сколько денег выделено в 2004 году и будет выделено в 2005 году на повышение уровня и качества жизни населения, на укрепление национальной безопасности в целом, на создание условий для экономического роста, на создание потенциала будущего развития и на повышение эффективности государства. Теперь осталось лишь перейти от констатации фактов к формированию реальных инструментов воздействия на планирование будущих бюджетов.
ИРИНА ГРАНИК
Таблица 1. Структура и динамика расходов федерального бюджета в 2004-2005 годах
Таблица 2. Группировка расходов федерального бюджета по приоритетным направлениям государственной политики (вводится с 2005 года)