Фильтр переходного периода
Как муниципальная реформа повлияет на выборы губернаторов
25 января Госдума одобрила в первом чтении реформу местного самоуправления (МСУ), которая ликвидирует двухуровневую систему власти на местах. Сейчас в большинстве регионов она организована по принципу «матрешки»: районы и входящие в них поселения являются отдельными муниципальными образованиями и имеют собственные органы МСУ. К 2028 году избираемая власть останется только на уровне районов и больших городов, а многотысячная армия сельских и поселковых глав и депутатов будет упразднена. Между тем по закону именно муниципалы решают, кто из выдвинувшихся кандидатов может принять участие в губернаторских выборах. О том, как реформа повлияет на этот процесс и что теперь будет с «муниципальным фильтром»,— в материале “Ъ”.
Фото: Роман Яровицын, Коммерсантъ
Фото: Роман Яровицын, Коммерсантъ
Хотим как во Франции
«Муниципальный фильтр» — это условное название процедуры сбора подписей глав и депутатов муниципальных образований в поддержку выдвижения кандидата в губернаторы. Она появилась в 2012 году, когда на волне либерализации избирательного законодательства президент Дмитрий Медведев вернул прямые выборы глав субъектов. Изначально для заслона от «проходимцев, городских сумасшедших и деревенских дурачков» рассматривался другой фильтр — президентский, то есть кандидатов в губернаторы должен был отбирать лично глава государства. Также был вариант с возвращением избирательного залога — это когда кандидата пускают на выборы за определенную плату (залог применялся до отмены прямых выборов в 2004 году). Но в итоге задачу «фильтрации» доверили муниципалитетам: мол, пусть кандидаты поездят по глубинке и пообщаются с избирателями, а поручительство тамошних депутатов добавит им легитимности.
Согласно неизменному с тех пор закону кандидата в губернаторы должны поддержать от 5% до 10% муниципалов субъекта РФ.
Это депутаты городских и муниципальных округов, районов («верхний» уровень), городских и сельских поселений («нижний» уровень), а также главы всех этих образований, если они избраны на прямых выборах. Каждый конкретный регион устанавливает порог самостоятельно. В абсолютных числах разброс может быть существенным. Например, в густонаселенном Краснодарском крае количество муниципалов в 2020 году достигало почти 8 тыс. человек, и при фильтре 10% кандидату требовалось собрать минимум 776 подписей. А в пустынной Магаданской области двумя годами ранее 10% составляли всего 14 автографов.
Определенный процент подписей (тоже от 5% до 10%) обязательно должен принадлежать муниципалам «верхнего» уровня. Чаще всего он совпадает с общей долей, но иногда отличается. Например, в Чувашии кандидату нужно собрать подписи 7% всех муниципалов и 10% — в городских округах и районах. При этом есть важное условие: подписи должны охватывать не менее трех четвертей общего числа муниципалитетов «верхнего» уровня. В той же Чувашии в 2020 году кандидат обязан был заручиться поддержкой минимум 54 глав и депутатов, но они должны были представлять не менее 20 из 26 муниципальных образований.
Оппозиция сразу заявила, что выполнить заявленные требования по силам только выдвиженцам «Единой России» или кандидатам, которые с ней согласованы, ведь в подавляющем большинстве регионов ни одна другая партия не имеет такого количества муниципалов. Представители власти в ответ ссылались на успешный опыт западных стран и, в частности, Франции, где на выборах президента аналогичный барьер существует уже более полувека (там кандидаты обязаны получить поддержку полутысячи выборных лиц в определенном числе муниципалитетов). Тогдашний первый заместитель главы администрации президента Вячеслав Володин тоже называл это «французской моделью» и объяснял, что для успешного прохождения фильтра оппозиции нужно активнее «идти на муниципальный уровень» и бороться за депутатские мандаты.
Отсевная кампания
Однако десять лет после возвращения прямых губернаторских выборов показали, что создать плацдарм «на местах» у оппозиции не очень-то получилось: только 62% выдвинутых кандидатов сумели пройти регистрацию. Остальных ожидаемо «отсеял» муниципальный фильтр.
Его архитектура создает трудности сразу на нескольких этапах, преодолеть которые непросто даже известным политикам. Например, в 2019 году собрать полный пакет подписей не смог первый зампред комитета Госдумы по обороне Александр Шерин (ЛДПР), баллотировавшийся в губернаторы Липецкой области, хотя он обошел буквально всех муниципалов. Еще сложнее соблюсти территориальный принцип на «верхнем» уровне. Даже если у партии есть нужное число своих муниципалов в целом по региону, оппоненты могут разобрать все автографы в конкретных городах и районах. В такую ситуацию в 2021 году попал лидер хабаровских коммунистов Петр Перевезенцев, которому не хватило одной-единственной подписи «верхнего» уровня.
Наконец, никто не застрахован от «перекрестной» поддержки. На выборах главы Коми в 2020 году за кандидата от КПРФ Олега Михайлова активно подписывались единороссы, однако после проверки выяснилось, что не только они, но даже некоторые коммунисты ранее уже поручились за другого кандидата. По закону муниципал может поддержать только одного выдвиженца (что, кстати, отличает российский фильтр от французского — там такого ограничения нет), поэтому подписи коммуниста Михайлова были забракованы.
Конечно, это не значит, что преодолеть фильтр без административной поддержки совсем уж невозможно. Например, в 2015 году депутат Госдумы от КПРФ Сергей Левченко не прибегал к помощи единороссов на выборах губернатора Иркутской области (в регионе традиционно сильны позиции коммунистов) и в итоге победил во втором туре. Однако в большинстве случаев действующие главы регионов вынуждены собирать подписи для своих же оппонентов, поскольку безальтернативных выборов закон не допускает. А это, в свою очередь, приводит к соблазну подобрать себе противников послабее. Порой между администрацией президента и губернатором возникает непубличный спор, и довольно часто именно федеральные чиновники настаивают на регистрации оппозиционеров, говорит политолог Ростислав Туровский.
Усушка и утруска
Новый закон о МСУ, разработанный депутатом Госдумы Павлом Крашенинниковым и сенатором Андреем Клишасом, предполагает радикальную реформу организации власти на местах. Сейчас в большинстве регионов система МСУ двухуровневая: сельские и городские поселения входят в муниципальные районы, оставаясь при этом самостоятельными образованиями, у них есть собственные главы и депутаты. В случае принятия закона «нижний» уровень будет ликвидирован и все поселения объединятся в городские или муниципальные округа (фактически в границах прежних районов). Советы депутатов сохранятся только «наверху», а на месте поселенческих администраций с их выборными главами будут созданы территориальные подразделения окружных — уже с наемными работниками.
По предварительным оценкам, всего существование прекратят около 10 тыс. муниципалитетов «нижнего» уровня.
Одноуровневая система позволит «повысить эффективность местных органов власти и укрепить финансовую основу их деятельности», считает Павел Крашенинников. Хотя процесс сокращения неэффективных муниципалитетов идет уже давно. Например, в той же Магаданской области еще в 2014–2015 годах все районы были преобразованы в городские округа. Однако в 2019-м этот тренд усилился благодаря появлению нового вида образования — муниципального округа. Не дожидаясь реформы «сверху», по пути превращения районов в округа пошли в Пермском и Ставропольском краях, Кемеровской и Нижегородской областях и в ряде других регионов.
Более того, в России уже есть субъект, власти которого по собственной инициативе полностью перешли на одноуровневую систему МСУ с муниципальными округами, это Удмуртия. Последние губернаторские выборы здесь прошли в 2017 году, поэтому на примере республики легко показать, как реформа сказывается на процедуре регистрации кандидатов.
Раньше в Удмуртии насчитывалось 333 муниципалитета: пять городских округов, 25 районов и 303 входящих в их состав поселения. Это свыше 4 тыс. муниципалов: 333 главы и 3,8 тыс. депутатов (подавляющее число — более 2,9 тыс. человек — в сельсоветах). Главы всех муниципалитетов избираются из числа депутатов или на конкурсной основе, поэтому подписи в поддержку кандидатов они ставить не могут, это делают только народные избранники. Фильтр для всех уровней одинаковый — 7%. Исходя из этого в 2017 году для регистрации выдвиженцу нужно было собрать не менее 263 депутатских автографов, из которых минимум 58 должны были предоставить депутаты 23 районных и городских советов.
В 2021-м все районы были преобразованы в округа (хотя слово «район» в их названии осталось), а поселения с их главами и депутатами — ликвидированы. Теперь в Удмуртии насчитывается всего 30 муниципальных образований: пять городских и 25 муниципальных округов. Число муниципалов сократилось в пять раз, теперь это 30 глав и 779 депутатов. На очередных выборах главы республики в 2022 году кандидатам будет достаточно собрать подписи муниципалов одного лишь «верхнего» уровня. Их минимальное число немного снизится — до 55, а география останется прежней — 23 окружных и городских совета. Иными словами, реформа убирает «нижний» уровень фильтрации кандидатов, но «верхний» остается почти неизменным.
С юридической точки зрения коллизия возникнет в тех регионах, где общий и «верхний» проценты фильтра различаются, ведь после перехода на одноуровневую систему МСУ первый показатель должен стать равным второму. Впрочем, эту коллизию будет легко снять одной правкой регионального закона.
Подпиши ближнего своего
Если посмотреть на выборы главы Удмуртии в партийном разрезе, то в 2017 году против тогдашнего врио губернатора Александра Бречалова («Единая Россия») выдвинулись семь кандидатов, из которых только четыре смогли преодолеть фильтр: депутаты Госсовета республики Владимир Бодров (КПРФ), Тимур Ягафаров (ЛДПР) и Фарид Юнусов («Справедливая Россия»), а также журналист Андрей Иванов (КПСС). Подписные листы свидетельствуют, что все они действовали сообща и при поддержке ЕР.
Например, у эсеров на тот момент не было ни одного депутата в гордуме Ижевска, однако господина Юнусова поддержали сразу три городских единоросса. У либерал-демократов было всего два депутата, но за него подписались два представителя ЕР и один коммунист. За господина Иванова в гордуме Ижевска не поручился вообще никто, зато его с запасом поддержали единороссы в других советах «верхнего» уровня. А вот у выдвиженцев ПАРНАС, Партии налогоплательщиков и Партии возрождения России такой поддержки не оказалось, и фильтр они не преодолели. Александр Бречалов в итоге одержал убедительную победу, получив 78,2% голосов.
После сужения фильтра до городов и округов оппозиционным кандидатам определенно станет проще технически, ведь каждую подпись нужно не только получить, но и заверить у нотариуса, а села могут находиться в далеких и труднодоступных местах, и едва ли везде есть нотариальная контора. Кроме того, жители крупных муниципалитетов все чаще голосуют протестно. В той же гордуме Ижевска в 2020 году расклад сил хоть и незначительно, но изменился в пользу оппозиции: при общем сокращении числа мандатов с 42 до 35 фракция ЕР недосчиталась сразу десяти депутатов, а у коммунистов, либерал-демократов и эсеров появилось по одному дополнительному месту.
С другой стороны, сокращение числа требуемых подписей может привести к более жесткому контролю за муниципалами со стороны областной власти, и оппозиционным кандидатам едва ли будет проще получить поддержку, полагает Ростислав Туровский. Кроме того, число оппозиционеров на «верхнем» уровне невелико, а вот на поселенческом, наоборот, много беспартийных депутатов, которыми труднее управлять, добавляет эксперт.
Политолог Александр Пожалов считает, что получение нужного числа подписей — это не такая сложная задача для кандидата, как соблюдение территориального требования.
«В одноуровневой системе МСУ именно оно существенно ужесточает изначальную конструкцию, ведь получается, что теперь надо будет собрать подписи в трех четвертях всех муниципальных образований. При этом чем меньше депутатов, тем легче индивидуально работать с каждым их них, и здесь у региональных, городских и районных властей больше рычагов влияния и возможных встречных контрпредложений»,— говорит эксперт. Он также обращает внимание на активный процесс «департизации» выборов, в том числе в городах и районах, что помогает власти ослабить связь депутата с оппозиционной партией.
Радикальное сокращение числа муниципальных депутатов станет серьезным аргументом для перехода на мажоритарную избирательную систему в тех районах, где еще остались партийные списки, предполагает политолог Владимир Слатинов: «Дескать, у нас же теперь нет территориального представительства на сельском уровне, значит его нужно усиливать ценой партийных депутатов, которые как бы никого не представляют. Аналогичная риторика сейчас звучит в городах». По мнению эксперта, заигрывание с инициативами о снижении муниципального фильтра на федеральном уровне теперь точно прекратится, но и повышать его сразу тоже не станут: «У властей остается гибкость в принятии решений: там, где могут возникнуть проблемы, всегда можно точечно поднять фильтр до максимальных 10%».