|
"55% всех антимонопольных дел — это дела против власти" |
 |
| Фото: СЕМЕН ЛИХОДЕЕВ |
"Наш ориентир — европейская практика"
— В последнее время только и слышишь что об антимонопольных расследованиях. Во времена МАПа такого не было. Почему ваша служба проявляет такую активность?
— Есть несколько причин. Произошли политические изменения — нынешнее правительство уделяет гораздо больше внимания вопросам антимонопольной политики, чем предыдущее. Кроме того, раньше финансово-промышленный капитал имел большое влияние на правительство, и если антимонопольное ведомство даже и пыталось что-то сделать, то практической поддержки на уровне правительства часто не получало. Сейчас ситуация иная: вопросы, связанные с экономической концентрацией, доминирующим положением на рынке, созданием картелей, находятся если и не в центре внимания правительства, то где-то близко к тому. Это первая причина. Вторая: конечно, мы и сами старались активизироваться, провели в нашей службе административную реформу, перед сотрудниками были поставлены новые задачи. Очень важным было, например, выступление вице-премьера Жукова у нас на коллегии в июле, когда он от имени правительства РФ сформулировал новые задачи, причем предельно конкретные. И мне кажется, что наши сотрудники и в центральном аппарате, и в территориальных управлениях просто поверили в то, что их работа востребована.
— Какие направления деятельности ФАС вы сейчас считаете самыми важными?
— Первое по важности: мы сейчас готовим очень серьезный доклад об экономической концентрации в отраслях. Если раньше эта работа велась в достаточной степени бессистемно, то сейчас по всем крупным корпорациям всей нашей структурой, в том числе всеми территориальными управлениями, ведется мониторинг, идет анализ их доли на рынке.
— Для этого надо добраться до конечных бенефициаров — у наших же компаний вся собственность оформлена через офшоры. Вам удается получать нужную информацию?
— Да, нынешнее законодательство не содержит прямых норм, обязывающих раскрывать подобные сведения. Но есть ряд норм, ссылаясь на которые мы стали требовать раскрытия реальной структуры собственности. И 95% предприятий, у которых мы это потребовали, предоставили необходимые данные. Правда, для этого нам пришлось перестроить собственную структуру — для обеспечения соответствующего уровня защиты конфиденциальной информации. И сегодня у нас есть огромные "простыни", на которых отображены системы владения крупными корпорациями через офшоры. В такие схемы, бывает, входит по 100-200, а иногда даже 300 компаний. И это позволяет нам наконец понять, кто и чем владеет на конкретных рынках. Эта работа продолжается, и в первом приближении результаты будут уже к концу этого года.
— А вы можете уже сейчас оценить, насколько эти результаты расходятся с вашими изначальными ожиданиями?
— Ситуация оказалась хуже, чем я предполагал. И в результате того, что в процессе приватизации антимонопольной политики практически не проводилось, и в еще большей степени в силу того, что в 1995-2004 годах происходила практически не управляемая со стороны государства концентрация активов. Это привело к тому, что сегодня очень часто одна или две-три группы лиц контролируют более 60-70% рынка в отдельных отраслях. Вспомните последний доклад Мирового банка — там примерно об этом же говорится. И мы сейчас на уровне объективной информации можем только согласиться с его выводами. Это большая проблема для экономики, потому что, когда есть такое доминирование, не говоря уже о согласованных действиях, можно устанавливать любые цены, и это приводит к росту инфляции, влияет на уровень доходов населения и т. д.
Второе направление, которым мы очень активно занимаемся,— вопросы, связанные с картелями. Мы полагаем, что в нашей стране согласованные действия участников рынка и картели — повсеместное явление. Мы видим сегодня это на рынке нефти, на хлебном, строительном рынках, мы видим это практически везде. Причина в том, что наказаний, которые были бы соразмерны с теми незаконными доходами, которые получают монополии и картели, никогда в России не было и нет. И смешные штрафы, которые налагались по результатам многолетних расследований антимонопольной службой и судами, никого остановить не могли. Максимальный штраф, который мы сейчас можем наложить,— $15-16 тыс., а они в день зарабатывают много больше. И спокойно платят штраф как разовую ренту.
— Насколько я знаю, вы хотите предложить новый вариант закона "О конкуренции", где размеры штрафов будут рассчитываться в процентах от оборота компании.
— Да. Это европейская практика. Сейчас новый закон, который мы подготовили, точнее, пакет законов — антимонопольный закон и поправки в Административный кодекс — предусматривает, что за такие действия будут накладываться оборотные штрафы. 2% всего оборота компании за предыдущий год за злоупотребление доминирующим положением, а за картельное соглашение — 4%.
— Это касается только производственных компаний или Сбербанк сюда тоже попадает?
— Это касается всех абсолютно. Естественно, картель поймать за руку трудно. Но, если, скажем, пять раз не поймали, а на шестой поймали, штрафная санкция будет составлять для крупных компаний сотни миллионов долларов. Причем за однократное нарушение. Это соответствует современной европейской и американской практике. Потому что там осознали огромную общественную опасность такого рода правонарушений.
— Вы сказали, что картели трудно ловить за руку. А как их вообще ловят?
— Для нас ориентир — европейская практика. Первое — это постоянный мониторинг цен и анализ себестоимости продукции. Суть согласованного поведения в экономическом плане в том, что участники рынка повышают цену примерно на одинаковую величину и примерно одновременно.
— Как раз недавно был характерный пример. ФАС обвинила в согласованных действиях "Северсталь" и Магнитогорский меткомбинат, но проиграла дело в суде. Давайте проанализируем проблему на примере этой истории.
— Хорошо. Смотрите, что происходит. Два крупнейших комбината повышают свои цены согласованно на одинаковую величину, объясняя это конъюнктурой на международных рынках. Это их ответ на наш официальный запрос.
— Они могли бы не отвечать на ваш запрос?
— Не могли. Потому что в этом случае даже сегодняшние небольшие санкции могли бы быть к ним применены. Кроме того, в последующих судах они бы поставили себя в очень плохое положение, если бы не ответили. И они ответили.
Далее. При этом мы видим, что другой комбинат, третий, не повышает цену на эту же величину. Это первое. Второе. Мы стали анализировать структуру себестоимости — посмотрели, как росла стоимость электроэнергии, как росли цены на сырье, другие факторы, которые и в их документах всегда отражены. И пришли к выводу, что их цены выросли сильнее, чем это могло произойти из-за роста себестоимости. Далее. Когда металлургические компании давали нам свои расчеты, они говорили: мы же можем продать всю свою продукцию за рубеж, а там цены вдвое выше, чем на внутреннем рынке. Мы проанализировали внешний рынок, чтобы понять, сколько же они могли там продать с учетом антидемпинговых расследований против наших компаний (той же "Северстали", кстати) и квотирования на разные территории. Выяснилось, что они не могли продать туда ни при каких условиях больше 50-55% продукции. Тогда возникает вопрос, почему же внутренние цены сравнялись с внешними, если они не могли продать продукцию за границу, ведь нет реальной рыночной ситуации для роста цен. То есть с точки зрения экономического анализа мы, конечно, доказали, что они осуществляли согласованные действия. Но для наших судов этого оказалось недостаточно.
— Полтора года назад я беседовал с вашим предшественником, главой МАПа Ильей Южановым, и он сказал, что МАП не может бороться с подобными явлениями, поскольку не является спецслужбой и не в состоянии добыть улики в делах о картельных соглашениях.
— Я с этим соглашусь. Но ведь любое европейское ведомство, не говоря уже о самой Европейской комиссии, которая отвечает за антимонопольную политику, обладает правами расширенного дознания. Это значит, что они имеют право приходить на предприятие, проводить, по сути дела, обыски в поиске информации, прямых и косвенных улик, свидетельствующих о том, что какие-то договоренности были или могли бы быть. Иными словами, ситуация работает тогда, когда есть четкий экономический анализ, но обязательно подкрепляемый прямыми или косвенными уликами. Например, по картелям мы сейчас выиграли три дела подряд на финансовых рынках. Почему? Потому что отчетность и учет на финансовых рынках таковы, что остаются протоколы, которые базируются на определенных цифрах. Их можно предъявить суду и сказать: посмотрите, вот эта цифра свидетельствует о том-то, а эта — о том-то. Что касается товарных рынков, то, когда там имеют место согласованные действия, не формируется отчетность, которая позволила бы нам хоть какой-то документ принести в суд. Поэтому все идет на уровне экспертного анализа, а на любого эксперта найдется другой эксперт, и если судья по каким-то причинам не верит нашему или верит больше компаниям, то мы оказываемся в сложном положении.
Поэтому нам нужно будет двигаться по одному из двух путей. Либо заключить соглашения с МВД, прокуратурой, другими силовыми структурами, которые будут выходить с нами на проверки в соответствии со своей компетенцией. Либо второй вариант — как в Европейской комиссии: мы должны иметь возможность пройти через все кордоны на предприятии и познакомиться с соответствующей документацией.
"Это называется 'государственно-монополистический капитализм'"
— Вы говорите о необоснованном с точки зрения себестоимости повышении цен. Но есть примеры, когда это происходило без наличия картельного сговора. Возьмем, например, рынок жилья в Москве...
— Смотря как на это посмотреть. В целом вы правы: понятно, что последние два года спрос превышает предложение. Но есть несколько нюансов. Согласованные действия, с нашей точки зрения, совершаются. Например, есть совершенно понятный сегмент — выделение земельных участков под застройку. Там на самом деле никакой реальной конкурсной процедуры нет, а количество земельных участков крайне ограничено. Происходит спайка между строительными компаниями и администрацией. То же самое касается инженерной подготовки территории: там компании проводят согласованную ценовую политику. Конечно, на 80-90% рост цен на жилье связан с общеэкономическими причинами, но на остальные 10-20% — с картелями.
— Это все-таки картели или сговор бизнеса с властью, то есть, условно говоря, экономическая мафия?
— Это то, что когда-то в учебниках истории называлось "государственно-монополистический капитализм". Плюс согласованные действия самих компаний. По нашей статистике, примерно 55% всех дел, которые возбуждают антимонопольные службы,— это дела против самой власти. Основными нарушителями являются администрации регионов, мэры и федеральные органы. И, исходя из имеющейся у меня информации, я предполагаю, что более половины всех конкурсов у нас не проходит или проходит в закрытом режиме в тиши кабинетов чиновников. Понятно, что это способствует коррупции.
— А как с этим бороться? Штрафовать на 2% от бюджета региона?
— Нет, здесь ситуация другая. Одно из наших предложений — дисквалификация чиновников. То есть даже за однократное нарушение чиновником установленного порядка проведения конкурсов либо других положений антимонопольного законодательства он лишается права занимать соответствующую должность на срок от года до пяти лет. Это может применяться для всех должностей, за исключением выборных. То есть избранный губернатор не может быть подвергнут санкциям, а вот его зам, который подписывает соответствующие протоколы, работу потеряет. Второе — это увеличение размера самих административных санкций. Если сегодня мы можем оштрафовать чиновника, условно говоря, на $300, то завтра это будет $20 тыс. То есть стоимость жилья во многих регионах будет соответствовать такому штрафу. Это уже серьезная санкция. Третье — это уголовная ответственность. Когда я говорю об улучшениях нашего взаимодействия с силовыми структурами, я имею в виду и это тоже.
— В новом законе "О конкуренции" порядок проведения конкурсов будет регламентирован?
— Там есть общие положения. Но самое главное, что сделано сейчас в этой сфере,— новый закон о конкурсах, разработанный Минэкономразвития, который значительно лучше действующего и соответствует европейской практике. Он убирает большинство лазеек в данной сфере. Хотя мы ведем принципиальный спор с МЭРТом по некоторым позициям. Например, мы считаем, что подавляющее большинство конкурсов (за исключением конкурсов на НИР) должно проводиться в форме аукциона только по одной переменной — по цене. Никаких дополнительных факторов из серии "сколько лет компания работает на рынке", "какие у нее показатели" быть не должно. Продаваться на конкурсе должен готовый контракт со всеми условиями. Не должно быть никаких "балльных" конкурсов, когда за срок работы на рынке ставится до 10 баллов, за объем продаж — до 20, а за реальную цену — 5 баллов. В этом случае чиновники начинают складывать квадратное с зеленым, и понятно, что получается в итоге.
— Помнится, для ГУПов государство пыталось выбирать аудиторов через конкурсы, где главным критерием была цена. Такой демпинг начался! Качество аудита оказалось соответствующим.
— Конечно, в случаях, когда речь идет об аудите или, допустим, научно-исследовательских работах, цена не должна быть определяющим параметром. Я же говорил о подавляющем большинстве случаев, когда идет просто закупка товаров или услуг, не связанных с необходимостью дальнейшей серьезной интеллектуальной деятельности.
— В случае с аукционом по цене речь, наверное, должна идти о стандартных, биржевых товарах. Иначе можно по низкой цене купить такое барахло...
— Необязательно. Если продавать готовый контракт, в нем все, что касается требований к качеству товара, можно прописать. Существуют стандартизация, определенные критерии качества, могут быть контрольные проверки качества. То есть когда продается контракт, в котором осталось проставить цену и подпись, то на самом деле мы получим ясную картину, даже если продается нестандартизированный товар. Хотя, действительно, система с одной переменной лучше подходит для стандартизированных. Вообще, мы считаем, что продажа крупных оптовых партий через биржи — идеальный вариант, который позволяет внутри организатора торговли сложить систему сдержек и противовесов между производителями и потребителями товаров: нефтепродуктов, металлов — словом, всего того, что на биржах продается во всем мире.
Мы предлагаем внести в подготовленный МЭРТом законопроект еще и пункт, который предусматривает возможность организации конкурсов через интернет. Чтобы это был не одномоментный конкурс с подачей заявок, а длящийся в режиме реального времени аукцион на понижение. Когда участник конкурса, внеся залог и получив код доступа, мог бы войти на торговую страничку в интернете и участвовать в торгах в течение, скажем, недели. Эта система может эффективно работать при закупках небольших партий разнородных товаров — таких, которыми биржи просто не торгуют. Например, нужно больнице столько-то кроватей, простыней, лекарств — не устраивать же десять конкурсов среди производителей каждого товара. А так — все можно выставить единым лотом. И найдутся посредники, которые станут работать с производителями,— между ними-то и начнется конкуренция. Конечно, при этом нужно установить некий нижний порог по сумме лота: скрепки и ластики так закупать бессмысленно.
— Как я понимаю, в случае оптовых госзакупок вы сторонник биржевого механизма. Чтобы заработали биржи, нужны трейдеры, заинтересованные в справедливом ценообразовании. Но у нас-то все компании — те же нефтяные, например,— вертикально интегрированные, у них трансфертное ценообразование, зачем им справедливая цена?
— Да, согласен с вами. Действительно, сегодня по ряду товаров спроса со стороны рынка на биржевые услуги нет. Но остается госзаказ. И если мы посмотрим на общее потребление в стране тех же нефтепродуктов, металла и всего остального, то окажется, что госзаказ — это приличная доля рынка. Надо же, например, отапливать города, поселки. И поэтому идея заключается в том, что государство, будучи заинтересовано в развитии этой торговли, начинает стимулировать вывод лотов на биржи. Для того чтобы сложилось более или менее реальное соотношение цен спроса и предложения, нам достаточно, чтобы на торги приходилось 10-15% объема рынка. Чиновники при этом, конечно, потеряют свои комиссионные. Да и трейдерам придется несладко: как только сложатся справедливые цены, налоговая инспекция начнет расчет по ним. Но все равно нужно ставить вопрос так: если государство в этом заинтересовано, то это неизбежно. При этом у многих производителей, за исключением самых крупных, появится большая заинтересованность в выходе на рынок. Если вы сегодня побеседуете не с "Газпромом", а с некоторыми независимыми компаниями, они скажут, что хотят выйти на биржевой рынок газа.
"Общественная опасность со стороны монополистов очень велика"
— Кстати, о "Газпроме". Когда ФАС начала преследование "Северстали" и ММК, о котором мы говорили, ходили слухи, что его инициировал именно "Газпром" как крупнейший потребитель продукции меткомбинатов. Даже если это не так, идея использовать потребителей и конкурентов в борьбе с картелями выглядит заманчиво. Вы используете подобные методы?
— Мы недавно ввели новый стандарт запросов. Сейчас, когда мы анализируем рынки, анализируем вопросы концентрации, обязательно пишем запрос не только на предприятие, которое проверяем, но и его прямым конкурентам. То есть, условно говоря, если речь идет о "Русском алюминии", мы всегда пишем запрос в СУАЛ, и наоборот. Ведь именно конкуренты монополиста больше всего заинтересованы в том, чтобы конкурентная ситуация сохранялась. Поэтому мы получаем от них качественные аналитические материалы. Далее. Представители ассоциаций малого бизнеса, Торгово-промышленной палаты — это люди, которые постоянно работают у нас в экспертном совете, и мы благодарны им за это. Равно как и малым газовым компаниям, малым энергетическим компаниям и независимым железнодорожным операторам.
— Вы говорите о конкурентах, я же в большей степени имел в виду потребителей как главных пострадавших.
— Что касается потребителей, главное, что мы хотим сделать,— в новом законе "О конкуренции" предоставить право гражданам обращаться непосредственно в суды для защиты своих прав, минуя антимонопольный орган. Кроме граждан этим правом должны обладать некоммерческие и общественные организации. Это глобальная задача, которую в свое время решали в США, введя так называемое право частного иска. Понятно, что сам гражданин лично мало что решит в суде. Но может возникнуть институт юридических посредников, которые будут поддерживать иски граждан против монополистов за определенный процент от суммы иска в случае выигрыша дела. То есть юридические конторы и некоммерческие организации, имея в виду, что граждане получат право прямо обращаться в суд, сами будут искать себе работу — без помощи чиновников. Оборот таких посредников в США только по антимонопольным искам в прошлом году составил более $30 млрд. Есть, правда, и обратная сторона этой медали, с чем столкнулись американцы в 80-90-х годах. Это ситуация, когда правительство готовит иск против компании, а перед ним выскакивает юридическая фирма, которая первой подает аналогичный иск в суд и рассчитывает на определенный процент. И, может быть, лет через 20 или 50 мы будем думать о том, что с этим делать. Сегодня же монополии настолько сильны, что нам нужно выстроить общественные механизмы борьбы с ними. При этом упомянутые юристы-посредники могут к нам вообще не заходить, но чаще всего, как показывает практика, когда подается частный иск, третьей стороной привлекают экспертов антимонопольного ведомства. Что же, у ФАС разветвленная сеть по всей стране, будем работать. Это будет перегрузка для антимонопольной службы, но нужно понимать, какая в настоящее время большая общественная опасность связана с деятельностью монополистов.
— Кстати, а какая она, эта опасность?
— Общественная опасность очень велика. Те же европейцы квалифицируют антимонопольное нарушение как мошенничество в особо крупных размерах, и соответствующие статьи уголовных кодексов стран Европейского союза очень близки по санкциям к статьям в отношении крупного мошенничества. Другой аспект напрямую связан с социальными программами и доходами населения. Пример: правительство повышает зарплаты и пенсии, и тут же изменяются цены в результате монополистической деятельности. И наконец, доминирование на рынке и тем более создание картеля — это очень серьезный тормоз экономического развития страны. По многим причинам. Там, где нет конкуренции, не растет производительность труда за счет конкуренции. Там, где нет конкуренции, растут цены. И все эти факторы приводят в целом к торможению экономики, раскручиванию инфляционной спирали. Кроме того, это приводит к криминализации бизнеса, поскольку он оказывается основан на незаконных договоренностях.
— А будут ли упомянутые вами гражданские иски совместимы с обращениями в ФАС? Допустим, человек хочет быстро решить проблему через ФАС, но заодно получить компенсацию через суд...
— Они совместимы. Хотя, честно говоря, не ясно, какой механизм будет быстрее: наши службы уже сейчас перегружены, и сразу возбудить дела по всем жалобам, особенно мелким, мы не в состоянии. Возможно, самым быстрым путем будет обращение в суд с привлечением антимонопольной службы в качестве третьего лица.
— Вы упомянули мелкие дела. А где вообще проходит граница между нарушением прав потребителей из серии "мой магазин поднял цены и отпускает некачественные товары" и нарушением антимонопольного законодательства? Иными словами, с жалобами какого масштаба имеет смысл обращаться именно в ФАС?
— Здесь трудно провести четкую границу. Проблема конкретного магазина тоже может относиться к нашей компетенции. Если это какой-то особенный, локальный рынок — поселок старателей, например. Хотя, конечно, речь, как правило, должна идти о нарушениях как минимум в масштабах муниципального образования.