На федеральном и региональном уровнях в планах мероприятий по развитию конкуренции ключевая роль отводится профильному ведомству — Федеральной антимонопольной службе. Руководитель Челябинского УФАС Анна Козлова рассказала, каким рынкам будет уделяться пристальное внимание на Южном Урале, каких обращений и жалоб стало больше в последнее время и для чего компаниям и органам власти внедрять антимонопольный комплаенс.
Фото: Челябинское УФАС России
Фото: Челябинское УФАС России
— Каковы основные тренды в антимонопольном контроле? Что определяет деятельность управления ФАС по Челябинской области?
— 2021 год в целом был довольно сложным, однако нужно отметить, что на федеральном уровне были приняты очень важные документы. В частности, распоряжение правительства РФ, которым утвержден план мероприятий по развитию конкуренции до 2025 года. В рамках исполнения этого плана во всех субъектах разработаны «дорожные карты».
В Челябинской области «дорожная карта» по развитию конкуренции была подписана губернатором 23 декабря 2021 года. Документ предусматривает конкретные мероприятия по развитию конкуренции и в конечном итоге направлен на экономическое развитие и повышение благополучия жителей Челябинской области. Принятая «дорожная карта» является одним из ключевых документов и ориентиров для органов власти и органов местного самоуправления региона для решения задач по развитию конкуренции, малого и среднего предпринимательства, отдельных сфер экономики.
— Какие задачи прописаны в плане развития конкуренции в Челябинской области?
— В региональную «дорожную карту» включено более 200 мероприятий в таких сферах, как электроэнергетика, транспорт, образование, здравоохранение, ритуальные услуги, строительство, торговля, сфера обращения с твердыми коммунальными отходами, агропромышленный комплекс и других, а также системные мероприятия, направленные на улучшение конкурентной среды в целом.
Например, на рынке розничной торговли до 2025 года должно быть увеличено количество нестационарных и мобильных торговых объектов на 10%. Ярмарочная, развозная торговля, нестационарные и мобильные торговые объекты важны для конкуренции, в том числе для реализации сельхозпроизводителями своей продукции напрямую потребителям.
В связи с реформированием отрасли обращения с твердыми коммунальными отходами актуален рынок их сбора и транспортирования. Появились регоператоры, которые занимают на этом рынке доминирующее положение. Не секрет, что в Челябинской области, как и во многих других субъектах РФ, в результате реформы рынок изменился.
Во многих регионах России сложилась ситуация, когда участие в торгах в сфере ТКО принимают аффилированные компании или договоры заключаются без конкурентных процедур. Все это может привести к необоснованному росту тарифов и ограничению конкуренции. Регоператоры должны отбирать перевозчиков на конкурентной основе, соблюдать правила проведения торгов по ТКО. В «дорожной карте» стоит задача увеличить долю частных транспортировщиков, не аффилированных с региональными операторами.
Челябинское УФАС России за время реализации реформы рассмотрело около 10 дел игроков на рынке обращения ТКО, большинство из которых в отношении «Центра коммунального сервиса» — регоператора Челябинского, Магнитогорского и Карабашского кластеров. Это говорит о необходимости внедрения в деятельность компании института антимонопольного комплаенса. Этот институт предупреждения нарушений антимонопольного законодательства появился в начале 2020 года, но, к сожалению, хозяйствующие субъекты, занимающие доминирующее положение на территории Челябинской области, пока не особо активно его внедряют.
Наше управление обратилось к руководству регоператора «Центр коммунального сервиса» с предложением о внедрении антимонопольного комплаенса. «Уралэнергосбыт» начинал эту работу, МУП «ПОВВ» изъявляли желание. Сейчас несколько крупнейших хозяйствующих субъектов в ответ на инициативу Челябинского УФАС России ответили готовностью внедрить антимонопольный комплаенс. Наше ведомство окажет содействие в этом вопросе, в том числе по проведению информационных и обучающих мероприятий. Сейчас настало время, когда этот институт нужно запускать. Может быть, он на первых порах воспринимается как-то формально, но затем происходит переосмысление, и эта работа приносит плоды. Антимонопольный комплаенс, согласно Национальному плану развития конкуренции на 2018–2020 годы, внедрен в органах власти. После этого количество нарушений с их стороны снизилось, в том числе и на территории Челябинской области.
Актуален рынок присоединения к электрическим сетям. Основным нарушителем является МРСК Урала, крупнейшая компания на этом рынке. Необходимо решать проблемы нарушения сроков присоединения и выдачи документов.
Челябинское УФАС России активно сотрудничает с министерством экономического развития Челябинской области по вопросу развития конкуренции в различных сферах, направляя свои предложения по развитию конкуренции на рынках региона. Большинство предложений включены в «дорожную карту», другие наши инициативы решаются правительством области через иные специальные программы или другими способами.
Козлова Анна Алексеевна
Родилась в 1962 году. Трудовую деятельность в антимонопольных органах начала в 1993-м в должности специалиста отдела защиты прав потребителей Челябинского ГКАП России. Должность руководителя Челябинского УФАС занимает с февраля 2006 года. Регулярно входит в топ рейтинга самых известных и влиятельных женщин Челябинской области, составляемый региональным филиалом РАНХиГС.
— Какие, например, были инициативы?
— В минувшем году, как и в предыдущем, мы направляли предложение по поводу развития рынка производства медицинского кислорода. Сложилось так, что на этом рынке у нас два хозяйствующих субъекта, но оба не занимают доминирующего положения, и повлиять на них с точки зрения закона «О защите конкуренции», в том числе на их ценообразование, невозможно. В период повышенного спроса, вызванного пандемией, были обращения от медицинских учреждений, которые заключали контракты с этими поставщиками, а они потом отказывались их исполнять. В реестр недобросовестных поставщиков их не включить, потому что тогда они вообще не смогут работать по государственным и муниципальным контрактам. Решением этой ситуации может быть только развитие конкуренции. Правительство Челябинской области принимает меры, чтобы круг участников рынка расширился. Известно, что ММК уже получил соответствующую лицензию для производства медицинского кислорода.
Нужно отметить, что сейчас запреты на необоснованное повышение цен действуют только в отношении доминирующих продавцов и производителей. Ведомство предлагает распространить действие антимонопольного законодательства не только на доминантов, но и на других участников рынков, включая посредников, завышающих цены на социально значимую продукцию в период повышенного спроса.
— Приоритетные рынки, прописанные в планах мероприятий по развитию конкуренции, о которых вы говорите, одни и те же для всей страны, или у Челябинской области есть региональная специфика?
— В федеральном стандарте развития конкуренции определены рынки, которые актуальны для всех территорий. Каждый субъект вправе дополнить этот список и прописать для него соответствующие мероприятия по развитию конкуренции. Всего рынков в этом списке должно быть не менее 33, у нас их 38.
Челябинское УФАС России
Территориальное управление Госкомитета РФ по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур было образовано в ноябре 1991 года, его первым руководителем был Николай Клюев. Впоследствии в ходе реформирования ведомства управление входило в состав Государственного антимонопольного комитета, Министерства РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, а с 2004 года — Федеральной антимонопольной службы.
— Вернемся к антимонопольному комплаенсу: чем он может быть полезен госорганам и муниципалитетам?
— Законодательство постоянно меняется, при этом проблемы у всех на одних и тех же рынках: рынок ритуальных услуг, перевозки, земельные отношения. По всей стране уже наработана обширная практика, и, если ты новый человек в системе управления и не знаком с этим, может помочь тот огромный пласт информации, который есть у антимонопольных органов на сайте и уже скомпонован в специальный раздел. Даже разработана типовая карта рисков, которую может использовать любой муниципалитет. Есть и другие инструменты, например, «черная» и «белая» книги, которые ведет ФАС России. В «белой» собраны проконкурентные практики со всей страны, в «черной» — набор отрицательных, неправильных практик. Антимонопольный комплаенс, возможно, еще воспринимают недостаточно серьезно, не понимают, что он может дать хорошие результаты. Ведь мы ставим цель сократить количество нарушений не для того, чтобы показать цифры, а для того, чтобы был соответствующий результат — развитие экономики, улучшение благосостояния и качества жизни граждан.
— Есть в регионе примеры, когда комплаенс внедрен и успешно работает?
— Проработанный с учетом антимонопольных рисков комплаенс разработан в министерстве тарифного регулирования и энергетики и министерстве строительства и инфраструктуры Челябинской области. Что касается областного миндортранса, который ранее нарушал законодательство при проведении закупок, то и здесь мы видим положительные изменения. Да, в прошлом году были проблемы, было небольшое количество хозяйствующих субъектов на этом рынке, но при этом постепенно, путем дробления лотов и благодаря пониманию, что сегодня не создаются преимущественные условия для определенной компании, удалось прийти к тому, что количество участников на некоторых дорожных закупках доходило до 20. Мы видим изменения состояния конкуренции, подходов, уже нет такого, что антимонопольный орган отменил закупку, выдал предписание, а вопреки этому предписание не исполнено, контракт заключен в бумажном виде.
Здесь нужно отметить, что с новой командой региона есть понимание по вопросам развития конкуренции. До этого органы власти говорили, что им непонятно, в чем нарушение антимонопольного законодательства: им нужно было здесь и сейчас заключить контракт, что могло привести к ограничению конкуренции и нарушению антимонопольного законодательства.
— Как изменилась статистика в части антимонопольного контроля? Каких обращений и дел стало больше, а каких — наоборот?
— Если говорить о статистике в целом, то она примерно на уровне 2020 года, но некоторые изменения есть. Общее количество обращений — около 5 тыс., как и в предыдущем году. По нарушениям антимонопольного законодательства показатель — около 600 обращений — тоже значительно не поменялся, особенно по злоупотреблению доминирующим положением.
А вот количество обращений по недобросовестной конкуренции снизилось практически на треть — со 100 до 77. Как и в прошлом году, в 2021-м рассмотрено восемь дел по этой части. Говорит ли это о том, что недобросовестной конкуренции стало меньше или заявители просто стали лучше понимать, что значит недобросовестная конкуренция? Точно можно сказать, что проблемы остались, во время пандемии и в период экономических кризисов конкуренция обостряется.
Количество обращений по поводу антиконкурентных действий и актов стабильно — чуть больше 100 за год. Но в 2021 году значительно выросло число дел, возбужденных по антиконкурентным соглашениям между органами власти и хозяйствующими субъектами. Если раньше это было три дела в год, то в 2021 году мы завершили восемь. Среди известных — дело по набережной реки Миасс в отношении копейской администрации, когда город выкупал помещение под детский сад в нарушение закона №44. Или, например, в Карталах земельные участки под строительство предоставлялись все время одному и тому же предпринимателю различными обходными путями, тем самым ему создавались преимущественные условия.
В прошедшем году мы проводили больше внеплановых проверок как самостоятельно, так и по обращениям, в том числе при поддержке правоохранительных органов. Таких мероприятий было 19. Увеличилось количество дел по картелям, например, дела на рынках фармацевтической и металлопродукции.
В два раза выросло количество дел, возбужденных по фактам нарушения законодательства о рекламе. Большая их часть связана с смс-рассылками, в том числе крупными хозяйствующими субъектами, такими как «Русский стандарт», который несколько раз выплачивал штраф, ВТБ, «Газпром», «Ростелеком». Были интересные дела, связанные, например, с очередной «ликвидацией» ювелирного магазина Sunlight.
Странная, но объяснимая тенденция, на мой взгляд, в сфере законодательства о контрактной системе. Количество жалоб на закупки по этому закону сократилось. Если в 2019 году у нас их было больше тысячи, то в 2020-м — 920, а в 2021-м — всего 906. Традиционно доля обоснованных жалоб — 40–45%. Интересно, что в некоторых субъектах РФ этот показатель существенно ниже — где-то 20–30%. Количество снизилось из-за того, что сократилось, особенно во втором полугодии, число обращений от профессиональных жалобщиков. При этом антимонопольные органы по их обращениям торги в основном не отменяли, а ограничивались в случае подтверждения нарушения привлечением заказчика или комиссии к административной ответственности.
— Кто такие профессиональные жалобщики?
— Это те, кто не имеет интереса к заключению контракта, а просто пытается затянуть процесс. Даже были факты, когда заказчики жаловались, что к ним обращались с предложением отозвать заявление за определенную сумму. Их количество будет снижаться и дальше, это связано с изменениями закона №44, которые вступили в силу с 1 января. С другой стороны, когда вносятся такие серьезные поправки, заказчики на первых порах совершают много ошибок, и полагаю, в целом количество жалоб по этому закону по итогам года не уменьшится.
— Изменилось ли количество обращений о включении в реестр недобросовестных поставщиков?
— Да, оно увеличилось. В 2020 году было 440 обращений, в результате 171 поставщик был включен в реестр, в прошлом — 528 обращений и 216 включено. Видимо, в связи с пандемией не все подрядчики смогли справиться с обязательствами, которые взяли на себя в этих условиях. Но когда есть какие-то объективные причины, они подтверждаются доказательствами, мы не прибегаем к этой мере.
Что касается дел об административных правонарушениях по итогам проверок, то в 2021 году мы возбудили 648 дел, что на четверть больше, чем годом ранее. Было 549 постановлений о наложении штрафов. Их общая сумма выросла вдвое — с 3,2 млн до 6,2 млн руб.
— Часто ли в случае выявленных нарушений вы ограничиваетесь предупреждениями?
— Антимонопольные органы в рамках реформы контрольно-надзорной деятельности одними из первых перешли на так называемый предупредительный контроль. Действительно, в ряде случаев мы выдаем предупреждения, которые уже показали эффективность таких мер реагирования. Например, за прошлый год мы выдали 56 предупреждений, больше половины из которых исполнены и, следовательно, оперативно устранены нарушения антимонопольного законодательства.
— В сложной экономической ситуации всегда повышается внимание к ценам на продукты питания. Как вы взаимодействовали с ритейлерами в последнее время?
— Антимонопольные органы ситуацию с ценами на продукты питания держат на постоянном и особом контроле. Сейчас в управлении работает «горячая линия» для приема обращений граждан по изменениям цен. Полученные сведения будут использованы для выявления и пресечения необоснованного роста цен, а также принятия мер в отношении недобросовестных участников рынка.
Ряд федеральных торговых сетей уже сообщили о добровольном самоограничении наценки по четырем группам социально значимых товаров: молочной продукции, хлебобулочных изделий, сахара и овощей «борщевого набора».
Недавно наше управление выдало предупреждение компании «Агроторг» (торговая сеть «Пятерочка») о снижении в Локомотивном городском округе, где компания занимает доминирующее положение, цен на яйца, морковь, сливочное и подсолнечное масло. В результате торговая сеть скорректировала цены на эту продукцию.
Также готовим информацию в адрес глав шести муниципальных образований о превышении несколькими торговыми сетями на их территории доли 25%. В таких муниципалитетах торговая сеть не вправе приобретать или арендовать дополнительную площадь. Для «Пятерочки» это Карабаш, Локомотивный, Еткульский и Коркинский районы, для «Монетки» — Трехгорный и Локомотивный, для «Магнита» — Южноуральск.
— Нередко антимонопольной службе приходится рассматривать довольно субъективные жалобы, как, например, по поводу заимствования производителем печенья «Кременкульское» упаковки немецкого производителя. Как в этих случаях принимаются решения?
— Действительно, в материалах дела со стороны и заявителя, и ответчика было много различных экспертных заключений. Но как понять, мнение какого эксперта считать правильным, и как комиссия антимонопольного органа может одному эксперту доверять, а второму нет? Поэтому комиссия антимонопольного органа руководствовалась своим мнением, мнением Ассоциации антимонопольных экспертов, куда входят высококвалифицированные специалисты со всей страны. Они пришли к выводу, что нарушение все-таки есть, и элементы дизайна упаковки Leibniz в «Кременкульском» присутствуют. Суд первой инстанции поддержал эту позицию.
— Какую работу вы проводите, чтобы предприниматели и чиновники учились не только на ошибках, а не допускали нарушений антимонопольного законодательства?
— Конечно, есть предупреждения и предостережения, а также информирование о работе антимонопольного органа, правоприменительной практике и обучающие мероприятия. С предпринимателями работаем активно: в период пандемии запустили проект с «Территорией бизнеса», проводим много онлайн-курсов по различным темам. В ходе реформы контрольно-надзорной деятельности появилась обязанность публичного обсуждения правоприменительной практики. С Советом муниципальных образований Челябинской области проводим много мероприятий, у нас есть чат в мессенджере с органами местного самоуправления, когда мы отвечаем на вопросы по антимонопольному законодательству. Каждый год проводим Неделю конкуренции в Челябинской области. С ЮУрГУ уже в четвертый раз провели научно-практическое мероприятие — конференцию по правоприменительной практике. Сейчас запускаем с этим университетом и Ассоциацией антимонопольных экспертов спецкурс, который ориентирован не только на студентов-юристов, но и на тех, кто учится на рекламе, менеджменте, экономическом факультете. Также отмечу, что еще ни одному средству массовой информации мы не отказали в комментарии.