16 марта российский триколор был снят с флагштока перед зданием Совета Европы (СЕ) в Страсбурге. Это произошло после того, как Комитет министров СЕ принял решение о немедленном прекращении членства России в организации. Днем ранее о начале выхода из Совета официально сообщил МИД РФ, но Комитет министров СЕ решил не дожидаться 1 января 2023 года, когда эта процедура была бы завершена, и воспользовался статьей устава, позволяющей ему самостоятельно определять, когда именно это должно произойти. Тем самым в Страсбурге дали понять, что речь идет не о добровольном выходе, а об исключении из СЕ за грубое нарушение его устава — первом в истории этой организации.
Спуск флага России возле здания Совета Европы
Фото: Jean-Francois Badias / AP
Спуск флага России возле здания Совета Европы
Фото: Jean-Francois Badias / AP
Зона особых интересов
Россия стала членом Совета Европы 28 февраля 1996 года, хотя идею «общеевропейского дома» президент СССР Михаил Горбачев высказал еще в 1989 году, выступая в Страсбурге перед депутатами Парламентской ассамблеи Совета Европы (ПАСЕ). Уже тогда идея Европы от Рейкьявика до Курильских островов была воспринята в ПАСЕ с энтузиазмом, но распад СССР поставил крест на этих планах.
Вернулись к этой идее уже при первом президенте РФ Борисе Ельцине. Россия подала заявку на вступление в СЕ 7 мая 1992 года. В феврале 1995-го процедура рассмотрения заявки была остановлена в связи с вооруженным конфликтом в Чечне и возобновилась в сентябре того же года, когда Москва приступила к поискам политического урегулирования на Северном Кавказе. После окончания первой войны в Чечне в 1996 году Россия получила согласие ПАСЕ на вступление в Совет Европы, но на определенных условиях, перечисленных в специальной резолюции Ассамблеи. В их числе — правовая реформа (нужно было разработать и принять новые Уголовный и Уголовно-процессуальный, Гражданский и Гражданский процессуальный, а также Уголовно-исполнительный кодексы, основанные на принципах и стандартах СЕ), пенитенциарная реформа (тюрьмы и следственные изоляторы требовалось вывести из-под контроля ФСБ и МВД и улучшить условия содержания заключенных), отмена всех запретов на свободное передвижение и выбор места жительства. Россия обязалась также урегулировать пограничные споры с соседними странами и даже отказаться от «концепции двух различных категорий иностранных государств, рассматривающей некоторые из них как зону особых интересов, именуемой “ближним зарубежьем”».
Бывший сотрудник представительства РФ в Страсбурге вспоминает, что в те годы дипломатические контакты были чрезвычайно интенсивными: один только тогдашний глава МИДа Евгений Примаков приезжал в Страсбург за два года раз пять. Он же принимал участие в церемонии подъема российского флага перед зданием ПАСЕ в феврале 1996 года во главе представительной делегации, в которую вошли глава администрации президента РФ Сергей Филатов, председатель комитета Госдумы по международным делам Владимир Лукин и председатель Центризбиркома Николай Рябов.
Правда, не обошлось без сложностей. Вступая в СЕ, Россия обязалась подписать и в течение года ратифицировать Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод (ЕКПЧ) и протоколы к ней, а в течение трех лет — протокол №6 об отмене смертной казни. Однако ЕКПЧ была ратифицирована с задержкой на год, а протокол №6 и вовсе не ратифицирован до сих пор. Депутат Госдумы второго созыва Сергей Попов вспоминает, что задержку с законопроектом о ратификации ЕКПЧ депутатам объяснили затянувшимися внутриведомственными согласованиями. «По всей видимости, отмену смертной казни согласовать так и не удалось»,— предполагает он. А вот ратификация ЕКПЧ вопросов практически не вызвала: за нее проголосовали 294 из 450 депутатов — почти конституционное большинство, вспоминает господин Попов. Против была только фракция ЛДПР: там считали, что одновременно должны быть внесены необходимые изменения в различные законы, а российские власти намеревались делать это постепенно.
Предел уступчивости
Руководитель международной практики «Агоры» Кирилл Коротеев полагает, что именно членству России в СЕ мы обязаны многими реформами в пенитенциарной системе и системе уголовного правосудия. Возможно, не все было сделано по части условий содержания под стражей и транспортировки заключенных, но это обсуждалось до самого последнего момента, отмечает эксперт. По его мнению, сокращение «тюремного населения» страны, судебный контроль за арестами и хоть какое-то распространение альтернативных лишению свободы мер пресечения тоже можно записать в актив. Правда, с пытками покончить так и не удалось, но вот в части диффамационных исков позиция Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ), который настаивал на необходимости отличать факты от мнений, защитила от преследования многих журналистов и простых граждан, добавляет господин Коротеев.
«Все пошло на спад после 2000 года,— вспоминает на условиях анонимности бывший чиновник администрации президента.— Формальным поводом была вторая война в Чечне, которая перезапустила конфликт в ПАСЕ. На самом деле там всегда было не просто, но до определенного момента был диалог и был конструктив. У нас была сильная позиция: мы говорили, что стараемся стать лучше. Ввели мораторий на смертную казнь, отобрали ГУЛАГ у МВД и даже “Лефортово” у ФСБ — это вообще был железный довод».
Впрочем, в России тоже копилось раздражение. «Первый звонок» прозвенел в 2010 году, когда председатель Конституционного суда (КС) Валерий Зорькин выступил в «Российской газете» с программной статьей «Предел уступчивости», где заявил, что отдельные решения ЕСПЧ несут угрозу национальному суверенитету. В 2014 году КС уже официально разрешил не исполнять решения ЕСПЧ, если КС сочтет, что при этом нарушаются основополагающие конституционные нормы. В 2015-м такие полномочия КС были закреплены законодательно. В итоге в 2017 году КС пришел к выводу, что России необязательно по решению ЕСПЧ выплачивать бывшим акционерам ЮКОСа €1,9 млрд.
«Совсем плохо стало, когда (в 2014 году.— “Ъ”) приостановили полномочия нашей делегации в ПАСЕ, а наши в ответ перестали взносы платить»,— вспоминает бывший чиновник президентской администрации. Шантаж никто не любит, а это был шантаж деньгами, добавляет он.
Кризис в отношениях между Россией и СЕ разразился после присоединения Крыма. Именно после этого, в апреле 2014-го, российскую делегацию лишили права голоса, исключили из руководящих органов ПАСЕ и отстранили от работы в миссиях наблюдателей. В январе 2015-го санкции были продлены до апреля 2015 года. В ответ российская делегация отказалась участвовать в сессиях ПАСЕ, а позже перестала выплачивать взносы в бюджет СЕ.
Апрель 2014-го во многом предопределил дальнейший ход событий, считает сенатор Алексей Пушков, который в 2012–2016 годах возглавлял российскую делегацию в ПАСЕ. «Перспективы нашего участия стали выглядеть очень проблематичными: нельзя участвовать в организации, которая ограничивает наши права,— рассказал он “Ъ”.— Ничего подобного нет ни в ОБСЕ, ни в ООН, где принимается много осуждающих резолюций, но это не влечет поражения в правах». К тому же Россия не просто была членом СЕ, а входила в шестерку стран, которые платили наибольшие взносы в его бюджет ($32,5 млн в год), подчеркивает сенатор.
В рамках ПАСЕ, вспоминает господин Пушков, у России до апрельского кризиса 2014 года были достаточно сильные позиции. Например, в начале 2014-го Алексея Пушкова избрали главой фракции Европейских демократов — третьей по значимости в ПАСЕ. «Это довольно редко для ПАСЕ, в нашей фракции были и англичане, и норвежцы, и сербы»,— отмечает сенатор. Впрочем, прокиевские настроения ощущались уже тогда, добавляет он: например, большинством голосов была провалена предложенная Россией резолюция, осуждающая ультранационалистические и неонацистские организации на Украине, хотя за основу этого документа был взят текст резолюции, принятой Европарламентом в 2011 году.
К началу 2018-го дефицит бюджета СЕ составил €18 млн, в том числе в связи с отказом России платить членские взносы. В итоге в 2019 году в результате многосторонних дипломатических усилий права российской делегации в ПАСЕ были восстановлены, а долг возвращен. Господин Пушков видит несколько причин, по которым это произошло. Во-первых, по его мнению, для СЕ было принципиально сохранить Россию в своем составе, потому что без РФ эта организация неполноценна. Вторая причина, полагает сенатор,— финансовая: после того как РФ в 2017 году приостановила выплаты, это заметно сказалось на функционировании СЕ. А третья причина — это возможность влиять на Россию со стороны западных и прозападных государств, в частности с помощью мониторинговых миссий.
Следует отметить, что во время заседания ПАСЕ 15 марта, на котором обсуждалось исключение России из СЕ, многие депутаты признавали, что ранее позволили запугать себя недостатком денег в бюджете организации. Но теперь их пугают уже ядерным оружием, а это недопустимо, поясняли они.
На нет и суда нет
C выходом России из СЕ россияне лишатся возможности обращаться в ЕСПЧ, который для многих оставался последним шансом обжаловать решения российских правовых инстанций. Между тем, по данным самого суда, там до сих пор ожидают рассмотрения около 18 тыс. жалоб из России, что составляет 24,8% общего количества дел. 16 марта ЕСПЧ приостановил рассмотрение всех жалоб против РФ до определения правовых последствий выхода страны из СЕ.
Что будет происходить с этими обращениями, пока не очень понятно и трудно прогнозируемо, признает Кирилл Коротеев: соблазн сократить очередь ожидания на четверть может оказаться слишком большим. Как предполагается, правовую оценку последствиям исключения России Комитет министров СЕ даст на предстоящей неделе. Среди не рассмотренных Страсбургом дел, напоминает господин Коротеев,— обращения российских НКО, признанных иностранными агентами; жалобы на применение технологии распознавания лиц во время митингов; резонансные межгосударственные дела, например жалоба Украины к России из-за Крыма (ЕСПЧ понадобилось семь лет, чтобы признать ее приемлемой) и Нидерландов против России по делу о крушении авиарейса МН17. Также не рассмотрены несколько жалоб политика Алексея Навального — в том числе на второе дело «Кировлеса» и на замену ему условного приговора по делу «Ив Роше» реальным сроком заключения. «На разных юбилейных мероприятиях все любят похлопывать тебя по плечу и говорить, что если бы Совет Европы существовал в тридцатые годы, то не было бы второй мировой войны,— отмечает Кирилл Коротеев.— Но опыт работы с ЕСПЧ говорит, что жалобы, поданные туда в начале тридцатых, вряд ли были бы рассмотрены до конца войны».
Россия и Совет Европы пережили романтический период, потом была долгая инерция, а потом спад и тяжелый, муторный развод, описывает историю взаимоотношений политолог Алексей Макаркин. Причин охлаждения, по его мнению, несколько. «Когда мы проводим фокус-группы с нашими согражданами, они говорят “мы хотим жить как в Европе”, подразумевая прежде всего уровень дохода и социальные гарантии»,— отмечает эксперт. То есть, разъясняет он, существует стереотип Европы как территории материального преуспеяния, и чтобы достичь этого, мы готовы были в качестве дополнительной нагрузки взять на себя что-то еще, хотя сама по себе «европейская идея» отсутствовала. Для других стран, испытывавших похожие проблемы с демократией, стимулом была перспектива вступления в Евросоюз, нас же туда не звали, да и мы не особо стремились, рассуждает господин Макаркин. К тому же внезапно обнаружилось, что образ старой консервативной Европы, который нарисовали себе в России, не соответствовал действительности, с которой мы столкнулись: разнообразные гендеры, ЛГБТ, мигранты — все это привело к эффекту отторжения, резюмирует политолог.