Чистый воздух как эксперимент
Государству пока не удается обеспечить его качество
Одна из целей федерального проекта (ФП) «Чистый воздух» — создание условий для экологической модернизации производств. Проект экспериментальный и реализуется в 12 самых грязных городах РФ. Но уже понятно: его нужно дорабатывать. «Ъ-Регенерация» разобралась в том, что нужно сделать до того, как масштабировать ФП на всю страну. До этого органам власти, вероятно, стоит отказаться от новых регуляторных амбиций, иначе неполнота нормативного поля позволит компаниям отчитываться о выполнении требований лишь «для галочки».
Фото: Анатолий Жданов, Коммерсантъ
Фото: Анатолий Жданов, Коммерсантъ
Эксперимент по квотированию выбросов загрязняющих веществ в атмосферу реализуется в рамках ФП «Чистый воздух» с января 2020 года и направлен на снижение самых вредных выбросов в промышленных городах. Цель эксперимента — снижение объема выбросов к 2024 году не менее чем на 20% в сравнении с 2017-м в 12 городах: Братске, Красноярске, Липецке, Магнитогорске, Медногорске, Нижнем Тагиле, Новокузнецке, Норильске, Омске, Челябинске, Череповце и Чите. Предполагалось, что с сентября 2022 года география проекта расширится, однако в связи с санкциями Запада к РФ за военную операцию на Украине сроки первой фазы эксперимента сдвинутся на два года, а его расширение — на год. Между тем, как выяснила «Ъ-Регенерация», само по себе такое расширение может не принести ожидаемых результатов: состояние контроля, учета и регулирования выбросов далеко от совершенства. Это может позволить участникам проекта отчитываться о выполнении формальных требований, не внося заметных улучшений в экологическую обстановку и де-факто уклоняясь от серьезной модернизации своих производств.
Квотирование и обходные пути
Текущий механизм квотирования выбросов громоздок, в нем участвует много ведомств и организаций. Даже само по себе установление квот не самая прозрачная процедура: помимо прочего она предполагает, например, учет «социально-экономической значимости» промышленных объектов при расчете квот. Их ранжирование проводит Росприроднадзор, при сопоставимой суммарной концентрации загрязнений для «социальных» объектов могут устанавливаться в разы большие квоты. В итоге вопрос об оценке «социальной значимости» того или иного объекта создает простор для переговоров их собственников с властями регионов, что, очевидно, вряд ли может способствовать прозрачности регулирования.
Еще одна проблема — данные. Для каждой территории эксперимента Росприроднадзор организует проведение сводных расчетов, выявляющих перечень загрязнений, по которым превышаются гигиенические нормативы качества воздуха (ПДК), перечень источников выбросов, влияющих на превышение этих нормативов, а также точки квотирования. Сводные расчеты учитывают загрязнения воздуха от всех стационарных и передвижных источников, данные о них собирают из информации о самих объектах, об инвентаризации выбросов и наблюдений Росгидромета. Объективность таких расчетов прямо зависит от качества данных — например, некорректная инвентаризация выбросов предприятия вносит искажения во все результаты сводных расчетов. Ошибки же в определении местоположения источников выбросов и их объемов, несоблюдение инструментальных методик и требований к отбору проб, ошибочные и намеренные замены инструментальных методов расчетными — чрезвычайно распространенные явления. Система госмониторинга качества воздуха тоже далека от совершенства, и власти это признают: в нацпроект «Экология» даже введен отдельный ФП «Комплексная система мониторинга качества окружающей среды», чтобы исправить ситуацию.
На основе сводных расчетов Роспотребнадзор определяет перечень «приоритетных загрязнений», квотируемых на территории эксперимента. Но, по данным «Ъ-Регенерации», результаты расчетов не всегда совпадают с данными госмониторинга атмосферы: его посты зачастую выявляют превышения ПДК загрязняющих веществ (ЗВ), не вошедших в перечень приоритетных, но и контролируют не все вещества, отнесенные к таким для квотирования.
Одна из причин этого — расхождение перечней ЗВ, утвержденных правительством в июле 2015 года и СанПиН (ПДК). Инвентаризацию источников выбросов предприятия проводят по перечню СанПиН, но всю документацию в области охраны окружающей среды ведут по перечню, утвержденному правительством. Совокупные выбросы приоритетных веществ Росприроднадзор делит между участниками собственного перечня квотируемых объектов, определяя их допустимые вклады в концентрацию ЗВ, собирает их предложения о квотах на основе допустимых вкладов и, наконец, устанавливает сами квоты.
Время вышло
Громоздкость этой конструкции привела к тому, что, хотя закон «О проведении эксперимента по квотированию выбросов…» требует установления квот до января 2020 года, уведомления о них были получены компаниями в декабре 2021-го. Только подготовка рамок эксперимента затянулась на год. Но и этим дело не кончилось: по закону при невозможности соблюдения квот предприятия за квартал обязаны разработать план мер по их соблюдению. Если они невыполнимы до конца эксперимента, в план должны войти компенсационные мероприятия (выполняемые самостоятельно или оплачиваемые загрязнителями). Планы в течение 31 рабочего дня рассматривает специальный межведомственный совет, но законом основания для их отклонения не определены. То же и с требованиями к компенсационным мероприятиям: они утверждены правительством, но механизм их реализации не урегулирован, как и ставки их оплаты. При этом планы предприятий включаются в комплексный план снижения выбросов наряду с мерами на объектах коммунальной, транспортной и социальной инфраструктуры. План для каждого региона утверждается правительством, и регионы ежегодно отчитываются о его выполнении перед Росприроднадзором. Отсутствие ясности порядка подготовки планов предприятий тормозит и утверждение комплексных документов.
По данным «Ъ-Регенерации», Минприроды готовит законопроект, который позволит «взаимозачет» выполнения квот между источниками выбросов, принадлежащих одному хозяйствующему субъекту, и между квотируемыми объектами, оказывающими взаимное влияние на контрольную точку, принадлежащими различным хозяйствующим субъектам. Это может окончательно запутать ситуацию.
Как с этим живут предприятия
До января 2019 года для всех объектов действовала одна система нормирования допустимых загрязнений атмосферы. На основе ПДК рассчитывались и устанавливались нормативы допустимых выбросов (НДВ). Однако запуск технологического нормирования выбросов для перехода промышленности к наилучшим доступным технологиям (НДТ) создал параллельную систему нормирования. Квотирование выбросов на территории эксперимента де-факто создало третий механизм регулирования выбросов. Более того, сочетание квотирования и нормирования по НДТ (схема распространяется на предприятия, участвующие в реформе НДТ на территориях эксперимента по квотированию) еще сильнее усложнило регулирование в этой сфере.
В итоге, хотя установленные квоты направлены предприятиям в начале декабря 2021 года, в случае невозможности их соблюдения планы мероприятий по исправлению ситуации необходимо было направить в межведомственный совет до начала марта 2022 года, для реального снижения выбросов и качественной разработки мероприятий такого срока может быть недостаточно.
Для объектов же первой категории (главных загрязнителей в идеологии НДТ), расположенных на территории эксперимента, он совпал с периодом подготовки документов (получения комплексного экологического разрешения и разработки планов модернизации уже в рамках реформы НДТ). Задержка установления квот в рамках эксперимента на ряде предприятий приостановила разработку материалов и для перехода к НДТ. При этом за опоздание на этом треке компаниям грозят высокие штрафы (до 100 тыс. руб. за осуществление деятельности без комплексных разрешений и 100-кратное повышение платы за негативное воздействие на окружающую среду — НВОС).
По словам первого замглавы Минприроды Константина Цыганова, большинство промышленных групп досрочно представили свои планы мероприятий по выполнению квот. Однако даже при успешном согласовании приступить к их реализации предприятия смогут примерно в апреле текущего года — фактически на реализацию мер отводится чуть больше трех лет. «Контрсанкционный» пакет правительства увеличил его до пяти, но и в этом случае срок параллельной модернизации в рамках реформы НДТ окажется не согласован с экспериментальным регулированием и составит семь лет, хотя делать в обоих случаях предполагается примерно одно и то же. Санкции добавляют остроты и технологической проблеме: модернизация ориентировалась на импортное оборудование, и может ли оно быть заменено российским — лишь предстоит выяснить. С учетом высокой доли импорта и необходимости замены его российским производством за место в «очереди на импортозамещение» загрязнителям придется по-настоящему бороться.
Наказание не ждет
Впрочем, вся несогласованность регулирования квот и контроля их выполнения не мешает разворачиванию системы штрафов за их несоблюдение. Пока административная ответственность за недостижение квот не предусмотрена, но вводящий ее проект поправок в КоАП уже опубликован на regulation.gov.ru. По данным «Ъ-Регенерации», Минприроды готовит и поправки, позволяющие применять экспериментальные квоты в качестве нормативов допустимых выбросов. При этом превышение квот будет рассматриваться как превышение нормативов, а плата за него вырастет в сто раз.
Напомним, эту плату за выбросы от стационарных источников вносят хозяйствующие субъекты, эксплуатирующие объекты первой, второй и третьей категорий. Сейчас коэффициент 100 применяется для объектов первой и второй категорий только за объем выбросов, превышающих установленные нормативы. Для третьей категории при превышении допустимых выбросов применяется коэффициент 25, и для предприятий третьей и четвертой категорий, расположенных в регионах эксперимента, эти изменения ставок платы за НВОС будут ощутимы.
Несмотря на указанные проблемы, 25 марта глава Минприроды объявил, что к эксперименту присоединят еще 29 городов: Гусиноозерск, Селенгинск, Улан-Удэ, Махачкалу, Кызыл, Абакан, Черногорск, Барнаул, Петровск-Забайкальский, Ачинск, Лесосибирск, Минусинск, Уссурийск, Комсомольск-на-Амуре, Чегдомын, Астрахань, Ангарск, Зиму, Иркутск, Свирск, Усолье-Сибирское, Черемхово, Шелехов, Кемерово, Курган, Искитим, Новочеркасск, Ростов-на-Дону, Южно-Сахалинск. Этот список правительство должно утвердить до 1 июля, а сам эксперимент должен пройти с сентября 2023 года до конца декабря 2030 года.