О том, как социальная политика в России сделала большой шаг вперед, охватив бедные семьи с детьми-подростками, сколько это стоит и как устроена оценка критерия нуждаемости, в колонке для «Ъ» рассуждает один из ведущих экспертов в области общественного устройства, проректор Высшей школы экономики Лилия Овчарова.
Фото: Геннадий Гуляев, Коммерсантъ
Фото: Геннадий Гуляев, Коммерсантъ
С 1 апреля указом президента в России введено пособие на детей в возрасте от 8 до 17 лет. Первые выплаты семьи с такими детьми начнут получать уже в мае. Это большое достижение на пути развития российской системы социальной защиты, однако оно требует некоторых разъяснений.
Начну с того, что введение данного пособия позволяет сказать, что мы построили в нашей стране систему всеобщего охвата бедных семей с детьми адресными пособиями по бедности. О необходимости создания такой системы эксперты говорили начиная с 2005 года, однако государство начало создавать ее только в 2018 году. Впрочем, то, что за пять лет в дополнение к существующим мерам поддержки семей правительству удалось выделить в консолидированном бюджете страны еще более 1 трлн руб. и направить их на новые инициативы,— это большая победа. Теперь на систему пособий по бедности, или, как еще ее называют, пособий по нуждаемости, для семей с детьми приходится около половины расходов государства на различные меры поддержки семьям с детьми (материнский капитал, помощь в погашении ипотечных кредитов, единовременные выплаты при рождении детей, компенсации части оплаты за детский сад, выплаты всем матерям с детьми в возрасте до полутора лет и т. д.), не говоря уже о вложениях государства в детскую инфраструктуру (сады, школы и т. д.). Стоимость новой программы по поддержке семей с детьми от 8 до 17 лет с учетом потенциального роста прожиточного минимума и снижения доходов, по нашим оценкам, превысит оценки властей. На охват пособием еще девяти лет детства государство должно будет направить около 400 млрд руб. из федерального бюджета этого года и еще порядка 100 млрд руб.— из региональных.
До введения данного пособия семьи с детьми старше 8 лет практически не были участниками федеральных программ социальных выплат по нуждаемости. Еще раз подчеркну, это огромный прорыв — пособие начнут получать более 5 млн детей.
Но его введение является одновременно и некоторым вызовом сложившимся в российском обществе представлениям о государственной поддержке. Когда в России появились первые такие пособия — для семей с детьми дошкольного возраста, их внедрение происходило постепенно. Благодаря этому все потенциальные получатели примерно понимали, кто имеет на них право, а кто — нет. Однако расширение системы мер поддержки на семьи с детьми с 8 до 17 лет на определенных условиях — а в программе есть ряд требований к родителям по доходам, имуществу и статусу на рынке труда — может вызвать ряд вопросов у нескольких миллионов наших граждан. Самый главный из них, по моему мнению, можно было бы сформулировать так: почему моя соседка, которая одевается так же, как я, и живет в похожей квартире, получает пособие, а я не получаю?
Чтобы ответить на него, нужно подробнее объяснить, почему критерии получения новых мер поддержки были сформулированы именно в нынешнем виде.
Итак, первое замечание касается требования к статусу на рынке труда. Новые пособия предназначены именно для тех бедных семей, в которых все трудоспособные работают (полный рабочий день, или частично, или на себя). Уверена, в текущей ситуации вопрос роста минимальной заработной платы, повышения оплаты труда отдельных категорий работников будет подниматься, и не раз, и экономическим, и социальным блоком правительства. Но его решение — структурное, не одномоментное. И в интересах детей, и в интересах общества компенсировать такие особенности рынка труда, при которых возникают «работающие бедные», и поддержать семьи, где, даже зарабатывая, родители не могут обеспечить необходимый минимум своим детям.
Да, новые меры не предназначены для тех, кто долгое время не работает, не имея на это объективных причин. Однако отказ им в пособии мотивирован отнюдь не государственной жадностью. Просто для таких семей решением является вовсе не детское пособие, а, например, программа социального контракта, которая уже работает во всех регионах России.
Следующий критерий — имущественный ценз. Много лет на разных уровнях власти в России обсуждалось введение адресных пособий по бедности, но всегда было известно, что значительная часть доходов россиян формируется в теневой экономике. На сегодня государство «не видит» примерно 25% фонда оплаты труда, то есть с таких доходов не платятся налоги и социальные взносы, из которых финансируются российская пенсионная система и система социального страхования, государственное здравоохранение, которыми пользуется абсолютное большинство граждан. Сама по себе с точки зрения социальной справедливости эта ситуация непростая, но еще более проблематичной она становится, когда государству необходимо определить, кому действительно необходима социальная поддержка.
Эксперты Высшей школы экономики проводили различные исследования с тем, чтобы определить эффективный механизм оценки скрытых доходов населения, и, на наш взгляд, имущественный ценз и ценз на доходы от сбережений далеко не самые требовательные критерии для допуска к мерам поддержки. За рубежом для этой же цели существует множество социальных инспекторов, которые наблюдают за тем, как живут семьи, которые получают государственные пособия — зачастую буквально заглядывая к ним холодильник, чтобы оценить, соответствует ли стиль жизни домохозяйства тем доходам, которые оно задекларировало.
Предложенный российским государством имущественный ценз, который необходимо преодолеть для доступа к новому пособию, достаточно мягок и во многом соответствует представлениям о желаемой социальной норме.
Препятствием к его получению не будет наличие у семьи одной квартиры любой площади, дачи и участка, гаража, автомобиля, мотоцикла или ряда других транспортных средств, которые являются нормой для домохозяйств в отдельных регионах (например, снегоходы на Крайнем Севере). Отмечу, что ограничения по площади квартир во владении будут играть роль только для тех, у кого их несколько — а таких людей в России, по данным Росстата, только 5,6%. Также правила предусматривают определенные уточнения для многодетных семей — например, при определении права на пособие не будут учитываться небольшие доли в собственности семьи, чтобы доставшаяся в наследство часть доли в старом доме не стала признаком обеспеченности.
Третий момент, на который стоит обратить внимание: доступ к пособию будет открыт для людей, которые не могут работать по объективным причинам (правило нулевого дохода). Это беременные женщины, граждане с инвалидностью, родители маленьких детей, многодетные родители, люди, ухаживающие за инвалидами и другие. Среди объективных причин также учитывается служба в армии и трехмесячный период после нее, пребывание в местах лишения свободы и трехмесячный период после него, очное обучение до 23 лет. Официально зарегистрированная безработица, кстати, тоже является объективной причиной для отсутствия дохода на протяжении шести месяцев. В 2022 году это правило будет действовать с дополнительным послаблением: если человек потерял работу после 1 марта 2022 года и зарегистрировался в центре занятости, его зарплата на прежнем месте работы не будет учитываться в его доходе при заявлении на новое пособие на детей.
Подводя итог, хочу подчеркнуть: критерии, установленные правительством для получателей нового пособия, сложно назвать жесткими. Более того, я уверена, что их еще будут корректировать с учетом пожеланий самих россиян, чтобы учесть самые разные жизненные ситуации. Опыт введения предыдущих пособий позволил Минтруду выстроить достаточно эффективный механизм обратной связи с населением: ведомство регулярно анализирует практики применения регионами установленных правил выплаты пособий и те сюжеты, которые возникают при их применении. Благодаря этому в апреле 2021 года были откорректированы правила доступа к пособию для семей с дошкольниками, а значит, и практика начисления новой выплаты тоже будет в фокусе внимания правительства.