Группа государств по борьбе с коррупцией (ГРЕКО) выпустила первый доклад, посвященный Казахстану — новичку в этой организации. Эксперты ГРЕКО указали на недостатки, не только способствующие процветанию коррупции, но даже мешающие оценить ее реальный масштаб. В целом отчет нелестный для страны. Но власти Казахстана не стали препятствовать его публикации, хотя могли бы. Белоруссия, вступившая в ГРЕКО еще в 2011 году, ни разу не разрешила опубликовать подобный документ.
Фото: Александр Миридонов, Коммерсантъ
Фото: Александр Миридонов, Коммерсантъ
Работа над документом началась вскоре после того, как Казахстан присоединился к созданной Советом Европы организации в январе 2020 года, став 50-м участником группы. В ГРЕКО входят не только страны-члены Совета Европы, но и государства, никогда не входившие в эту панъевропейскую структуру, например, США. Россия, которую в марте исключили из Совета Европы, стала членом ГРЕКО в 2007 году и продолжает оставаться в этой группе. Но теперь ее участие там ограничено.
Казахстан добивался вступления в ГРЕКО больше десяти лет и пришел к успеху лишь после того, как государство возглавил Касым-Жомарт Токаев, сменивший в 2019 году Нурсултана Назарбаева. После того как страна присоединилась к антикоррупционной инициативе, второй президент выразил надежду, что это поможет решению многих проблем, «которые препятствуют прогрессу» республики.
Собственно, на этих проблемах и сосредоточен первый отчет по Казахстану оценочной группы ГРЕКО, утвержденный в марте и опубликованный 15 июня. Он охватывает сразу два раунда оценки — всего таких раундов пять, и продвижение по ним зависит от выполнения страной рекомендаций экспертов ГРЕКО. Так, США, присоединившиеся к группе в 2000 году, прошли четвертый раунд оценки, но еще не дошли до пятого. Россия пока четвертый раунд не прошла.
Раунды, по которым проходила оценка Казахстана, охватили такие темы, как средства, которыми располагают национальные органы, занимающиеся предупреждением коррупции и борьбой с ней, степень и объем иммунитетов (имеется в виду защита от преследования по коррупционным делам), другие аспекты связанных с коррупцией вопросов.
Доклад (в нем 86 страниц) начинается с констатации, что модернизация Казахстана идет быстро, но стране еще предстоит «работа в плане демократических реформ и верховенства права». В контексте коррупции в документе упоминаются драматические события начала этого года. «Общественный протест в январе 2022 года указал на некоторые принципиальные проблемы в Казахстане, а именно, на неравномерное распределение власти, коррупцию, усиление влияния ограниченных элитных групп, слабое гражданское общество и необходимость большей подотчетности правительства гражданам»,— напоминают авторы доклада о январских протестах, переросших в беспорядки с многочисленными жертвами.
Там же отмечается, что президент Токаев признал многие проблемы в своем выступлении перед парламентом 11 января. После январских событий казахстанский лидер сделал серию программных заявлений, в которых объявил курс на обновление страны, борьбу с коррупцией, курс на сглаживание социального неравенства и перезагрузку системы. На некоторых направлениях за словами последовали действия: члены семьи первого президента страны Нурсултана Назарбаева и люди из его ближнего окружения лишились былого влияния и контроля за финансовыми потоками.
Упомянув о январском выступлении Касым-Жомарта Токаева, эксперты ГРЕКО явно рассчитывают на то, что власти страны прислушаются к рекомендациям и учтут сделанные в докладе выводы. А они неутешительные.
«Коррупция в Казахстане признана серьезной проблемой, укоренившейся в различных секторах, учреждениях, государственных органах и других государственных и частных сферах. Тем не менее практически нет надежных источников информации, позволяющих установить фактические масштабы коррупции»,— говорится в докладе. Властям страны советуют проводить «фундаментальные реформы, чтобы приблизить казахстанские институты к антикоррупционным стандартам, которые лежат в основе оценок ГРЕКО».
В документе также указывается, что прозрачность государственного управления слаба, а в процессе принятия решений отсутствуют надлежащие консультации с общественностью. Гражданское общество и негосударственные СМИ, советуют в ГРЕКО, должны вовлекаться в борьбу с коррупцией, чтобы вносить в это свой вклад.
Неприкосновенность госслужащих в Казахстане тоже попала в поле зрения ГРЕКО. Оценочная группа считает, что система иммунитетов должностных лиц — особый порядок их привлечения к ответственности — подлежит пересмотру. С тем чтобы она не выходила за рамки того, что соразмерно и необходимо в демократическом обществе.
Коррупция, связанная с использованием бюджетных средств в сфере госзакупок, названа одним из «самых насущных вопросов в Казахстане».
Здесь, полагают в ГРЕКО, «требуются немедленные и решительные действия», в том числе по выявлению и предотвращению конфликта интересов и надлежащему выполнению контрактов.
Это не все выводы и рекомендации. Между тем уже получен первый сигнал о том, что власти Казахстана восприняли доклад адекватно. Об этом свидетельствует тот факт, что они не стали препятствовать его публикации, хотя такая возможность у них была. К примеру, Белоруссия, вступившая в ГРЕКО 11 лет назад, еще ни разу не разрешила обнародование подготовленных докладов.
Депутат мажилиса (нижней палаты парламента), лидер партии «Ак Жол» Азат Перуашев соглашается, что коррупция — одна из острейших проблем Казахстана. «У нас острота в том, что не осталось, наверное, какой-то свободной от коррупции зоны. В любых отношениях — служебных, деловых — с ней можно столкнуться. Коррупция есть и среди тех, кто должен бороться с коррупцией»,— отметил парламентарий в беседе с “Ъ”.
В то же время, отмечает господин Перуашев, судя по документу, внутренняя и внешняя оценка не сильно разнятся.
«У меня ощущение, что сегодня мы идем в правильном направлении. В обществе все больше чувствуется неприятие принципа "не подмажешь — не поедешь". А лет семь-десять назад это буквально было философией жизни»,— говорит депутат.
Комментируя оценки и рекомендации экспертов ГРЕКО, депутат отметил, что с ними можно согласиться, но они не панацея: «Мое мнение, что исследователи переоценивают значение регулирования. Можно напринимать много хороших законов, но речь не о том, как на бумаге пишется, а о том, как люди живут. Здесь надо менять не бумажки, а сознание. Что является гораздо более долгосрочным и глубоким процессом, которое регулятивными методами не решить».
Политолог Данияр Ашимбаев отмечает: рекомендаций по борьбе с коррупцией, подобных тем, что перечислены в отчете ГРЕКО, Казахстан получает очень много. «У нас на ментальном уровне есть определенная зависимость от внешних оценок и постоянная потребность во внешних экспертах, но документ сам по себе достаточно интересен. Во-первых, там есть огромные ссылки на казахстанское законодательство и полномочия госорганов, но они зафиксированы на конкретный момент времени, а в Казахстане, как и во многих странах, все это находится в постоянной динамике. Законодательство постоянно находится в процессе улучшения, причем оно начинается буквально с первого же дня после принятия документа»,— указывает эксперт.
Он также говорит о том, что корни проблем лежат несколько в иной плоскости, нежели законодательная база или формирование тех или иных институтов.
«Всегда есть определенный список неприкасаемых. Все понимают, что есть люди, по отношению к которым общественное мнение сложилось абсолютно отрицательно, но привлекать их к ответственности нельзя. Мы видим на опыте прежнего президента периодическое формирование такой касты неприкасаемых — родственников, приближенных и родственников приближенных, которая периодически разбухала так, что сам Назарбаев неоднократно отправлял их в опалу. Тем не менее эта модель возобновлялась»,— описывает недуг политолог.
Президент Токаев, отмечает господин Ашимбаев, пытается изменить реальность: «Проводит демонтаж прежней системы олигархата. Но здесь есть следующая тонкость — полностью олигархат, в публицистическом понимании этого слова, убрать нельзя, потому что их активы защищены международным законодательством. Применяется следующий способ: арестовать, после чего они начинают писать дарственные, но это работает не на всех и не всегда».
Абсолютно универсальные правила, говорит Данияр Ашимбаев, ввести сложно. «Можно снести определенные слои. Но они будут воспроизводиться, потому что у экономики есть такая потребность. Надо понимать, что альтернативная модель модернизации антикоррупционного блока, который прежде всего инструмент, а не экономическая цель, пока непонятна. То есть что нужно "снести", очень понятно, а вот что построить — неясно»,— отмечает эксперт.