О том, как изменился рынок госзаказа под влиянием санкций и временных послаблений для заказчиков и поставщиков, как бюджетные ограничения стимулируют ведомства к оптимизации закупок, а Минфин ищет баланс между эффективностью госрасходов и сохранением активных контрагентов, в интервью “Ъ” рассказывает курирующий госзакупки замглавы Минфина Алексей Лавров.
Алексей Лавров
Фото: Глеб Щелкунов, Коммерсантъ
Алексей Лавров
Фото: Глеб Щелкунов, Коммерсантъ
— Госзакупки использовались как один из самых доступных механизмов поддержки экономики в пандемию, используются и в условиях санкций и торговых ограничений из-за военной операции РФ на Украине. Но из-за этого в законодательство постоянно вводятся временные послабления для участников закупок — куда ведет этот процесс?
— Основные решения на 99% уже приняты. Мы хотели бы остановить процесс введения временных норм — и в конце года вернуться к рассмотрению вопроса, какие из них заслуживают закрепления на постоянной основе. Например, снятие ценовых ограничений на закупку лекарств и медицинских изделий запросом котировок — и по единичной закупке, и по общему объему: здесь мы не видим рисков, это конкурентные и прозрачные закупки. Точно такие же исключения распоряжением правительства сделаны для закупок запросом котировок для нужд науки и образования. Этот самый простой способ позволяет более точно спрогнозировать цены и провести закупку за несколько дней.
Мы, конечно, не хотели бы нарушать принцип твердости цены контракта — отступление от него должно быть исключением. Такие исключения уже сделаны для строительства, НИОКР и в дальнейшем будут сделаны для геологоразведочных работ (законопроект находится в Госдуме), но это сложные виды работ с высокими рисками возникновения непредвиденных обстоятельств. Расширять такую практику можно только при очень веских основаниях. Массовые изменения цен контрактов ведут и к подрыву конкуренции, и к дополнительной нагрузке на бюджет, и к неопределенности в его исполнении. Равно как и исключения, которые сделаны для закупок у единственного поставщика в этом году, в текущей ситуации они, безусловно, оправданны и неизбежны — но на постоянной основе, конечно, мы бы не хотели их сохранять.
— Тем не менее из-за разрыва между спросом и предложением рынок госзаказа разбалансирован — часть поставщиков уходит, оставшиеся не могут выполнять контракты по прежним ценам. Как решается вопрос бюджетной эффективности и выполнения планов по закупкам в условиях ценовой волатильности?
— В этом году это неизбежная ситуация, поэтому и разрешено пересматривать цены, но при соблюдении процедур, только по решениям соответствующих правительств. Давать такие полномочия заказчикам (хотя такие предложения постоянно поступают), на мой взгляд, нельзя: резко увеличатся масштабы пересмотра цен контрактов, и даже если причины вполне объективны, никто отследить это не сможет — и мы рискуем ухудшить условия конкуренции и снизить предсказуемость на рынках. Поэтому здесь используются два ограничителя. Во-первых, при пересмотре цен проводится финансовая и экономическая экспертиза, а сами по себе административные процедуры побуждают реализовать контракты без пересмотра. Второй механизм — финансовый: у заказчиков, как правило, нет «свободных» лимитов, значит, в любом случае нужны решения правительств по перераспределению ассигнований или использованию резервных фондов. Но цены не могут бесконечно быть нестабильными, поэтому такие решения (за отдельными исключениями) не должны стать массовой и постоянной практикой.
— Как нынешнее снижение уровня конкуренции отразится на расходах бюджета?
— Закупки проводятся в пределах лимитов бюджетных обязательств. Если на конкурентную процедуру заявляется только один участник, то с ним заключается контракт по начальной (максимальной) цене контракта. Если никто не пришел, приходится искать того, кто готов выполнить контракт по этой цене. Или изначально заключать контракт с единственным поставщиком. То есть возрастают риски повышения цены. Общее повышение цен, конечно, ведет и к росту начальных (максимальных) цен контрактов. Но если при этом общий лимит на закупки не меняется, значит, приходится отказываться от других закупок. И чем жестче бюджетные ограничения, тем выше спрос на оптимизацию закупок по тем ценам, которые объективно на рынке существуют,— это обычная работа финансиста и закупщика, которая в текущих условиях стала еще более востребованна.
— Объем этой оптимизации определить…
— Пока невозможно. Серьезная аналитическая работа может быть проведена по итогам года, посмотреть, как менялись бюджеты и сводные бюджетные росписи, как менялась структура закупок, как вели себя цены, число заявок на одну процедуру, экономия, изменение контрактов. Это большое специальное исследование, далеко выходящее за рамки обычного правового регулирования. Но в рамках мониторинга мы, конечно, все тенденции отслеживаем и будем отслеживать.
— Нет ли противоречия между стремлением поддержать поставщиков за счет стабильного госспроса и ростом числа закупок у единственных поставщиков?
— Тут два обстоятельства. Во-первых, уровень неконкурентных закупок в 2020–2021 годах уже был выше, чем в обычных условиях. В 2022 году дополнительные изменения были введены в основном с середины марта — в апреле, разрыв цепочек поставок и рост цен скорее всего должны привести к аномально высокому уровню неконкурентных закупок в первом полугодии. К концу года ситуация должна вернуться на более или менее приемлемый уровень — когда у заказчиков и поставщиков появится понимание по ценам, как только ситуация стабилизируется, теоретически должен повыситься и уровень конкуренции.
Во-вторых, возможность закупать у единственного поставщика — это право, а не обязанность. Очень много случаев, когда проще и быстрее провести конкурентную закупку. Некоторые регионы проводят «комиссионный» отбор единственных поставщиков, это близко к конкурсным процедурам.
— Участники рынка госзакупок опасались массового срыва исполнения госконтрактов — какие тенденции фиксирует Минфин?
— Гипотетически должна вырасти доля несостоявшихся конкурентных закупок. Их доля и в обычных условиях была высокой — на них приходилась самая значимая часть закупок у единственного поставщика, и на ее снижение как раз надо было направлять все усилия. Видимо, возрастет доля расторгаемых контрактов, не завершенных в срок, либо по взаимному соглашению сторон, либо по инициативе заказчика — когда исполнитель не в состоянии исполнить контракт. Если это произошло по объективным причинам, поставщик не должен попадать в реестр недобросовестных поставщиков (РНП).
— Недавно Минфин ужесточил ответственность поставщиков за срыв контрактов с подсанкционными заказчиками. Нет ли рисков остаться без поставщиков?
— Там целый ряд норм. С одной стороны, дано право освобождать поставщиков от штрафных санкций, если произошло удлинение сроков контракта. С другой стороны, если контракт не исполнен по объективным причинам, то поставщик освобождается от ответственности. Но если поставщик расторгает контракт только потому, что заказчик попал под санкции, то ответственность ужесточается, и поставщик попадает в РНП — и с ним нельзя заключать контракты.
Однако в остальных случаях попадание в РНП не отсекает компанию от участия в закупках автоматически: это право заказчика — допускать поставщика из РНП к закупке или нет. Мы специально не ужесточаем эту норму, потому что заказчику виднее, какой у него уровень конкуренции, и может оказаться, что этот поставщик вообще единственный во всем муниципальном образовании. Если мы его отсечем, то просто ухудшим ситуацию и абсолютно ничего не сделаем. Он и так потерял обеспечение (исполнения контракта.— “Ъ”). Попадание в РНП с лишением права участия в закупках должно быть исключительным случаем — поэтому ухудшений в условиях конкуренции произойти не должно.
— Инвестиционные обязательства требуют устойчивого делового климата, а с этим сложно. Механизм офсетных контрактов постоянно корректировался на этапе принятия — вы в два этапа смягчали условия доступа к нему. Нынешняя конфигурация окончательна? Что она дает?
— 22 июня этот закон одобрен Советом федерации. Изначально он содержал поправки по снижению ценовой планки таких контрактов с 1 млрд до 100 млн руб., разрешение «межрегиональных» офсетов, которые позволяют нескольким регионам объединяться и заключать контракт с одним инвестором, возможность для инвестиций на территории других регионов.
На втором этапе появилась поправка о том, что по офсетным контрактам будет действовать специальная предквалификация, а не универсальная. Это позволит по постановлению правительства расширить доступ к офсетам: контрагент либо должен иметь успешный опыт поставок, либо успешный подтвержденный опыт инвестиций, либо успешный опыт производства. Если выполнен один из критериев, то уже высокая вероятность, что контрагент не является недобросовестным поставщиком, профессиональным жалобщиком или фирмой-однодневкой.
Такая схема позволит найти баланс — повысить доступность офсетов, но исключить практику, когда случайные поставщики вытесняют добросовестных инвесторов, снижая цену и отказываясь потом от обязательств.
— Сколько проектов вы рассчитываете запустить за счет послаблений?
— Хорошо, если бы в этом году были заключены или хотя бы объявлены публично несколько десятков офсетных контрактов. Финансисты не очень любят долгосрочные обязательства, офсетам сейчас будет мешать и ценовой фактор, но давайте начнем более широко использовать этот механизм. Имеющийся опыт офсетов (шесть по всей стране), к сожалению, не позволяет вообще никаких выводов делать: насколько это востребованно, насколько риски велики, насколько меняются условия и так далее.
— Офсеты — это способ привлечения инвестиций и технологий в экономику. В том же ключе ведется много разговоров о расширении роли в ней госкомпаний — и о сближении закона о закупках госкомпаний (223-ФЗ) с законом о госзакупках (44-ФЗ). Как вы видите здесь приоритеты госполитики?
— Я считаю, что в 44-ФЗ все, что нужно было, было сделано в прошлом году в рамках оптимизационного пакета поправок (360-ФЗ), и сейчас наша работа должна заключаться в тщательном анализе и отслеживании того, как эти инновации работают, в том числе с учетом изменившихся условий. В принципе наша позиция по 44-ФЗ состоит в стабилизации условий, каких-то новых системных сюжетов мы не видим, но в повестке остаются две темы.
Во-первых, надо сделать более простой и контролируемой систему нормирования закупок. Это правильный инструмент, но сегодня он слишком сложный и труднореализуемый. Как только стабилизируются цены, нам нужно будет вернуться к ценовым ограничениям, но самое главное — нужно навести порядок в самом регулировании. Здесь очень много наслоений: общие требования правительства, требования ГРБС (главных распорядителей бюджетных средств.— “Ъ”) и заказчиков.
Второе — нужно довести до конца работу с электронными магазинами. Так, с января 2023 года снимаются ограничения, когда при закупках в электронном магазине должно быть не менее двух заявок. Мы предлагаем рассмотреть вопрос с ЕАЭС и считать такие закупки «с полки» конкурентным способом, сняв с них ограничения для малых закупок. И нужно продолжать заполнять каталог товаров, работ, услуг, но это не требует законодательных изменений, там работа идет в плановом порядке.
Что касается 223-ФЗ, то полагаю, что в настоящее время он тоже не требует существенных изменений.
— То есть баланс между контролем и эффективностью расходов госкомпаний найден?
— Да, особенно в текущей ситуации. Госкомпании и так находятся в сложных условиях. Если и надо что-то делать с закупками, то, как правило, достаточно изменений в положениях о закупках.
— Директивно?
— Это управленческий вопрос — можно сказать, принцип лучшей практики. Разные политики закупок могут быть, но что бы мы хотели, конечно, чтобы все было прозрачно, данные попадали в ЕИС (единая информсистема в сфере закупок.— “Ъ”), и там, где это уместно, одинаковыми словами описывались одинаковые процедуры. Но это обычная управленческая работа.
— Часть непрозрачности закупок госкомпаний была сосредоточена в сделках с взаимозависимыми юрлицами: государственные АО могли не отчитываться в ЕИС о том, что покупают у «дочек» и «внучек», и в такие «закрытые» закупки ушло до трети всех закупок госкомпаний, несколько триллионов рублей. Недавно поправками к закону эту возможность закрыли. Что стало видно в этих операциях?
— Это отдельный сюжет, его надо будет отследить, он вступает со следующего года только. Посмотрим, кто будет делать упреждающие действия, даже по действующему законодательству исключать данные о сделках с взаимозависимыми — право, а не обязанность заказчика, и очень многие госкомпании, в том числе крупные, не исключали эти закупки из общих процедур.
Сейчас у госкомпаний есть полгода для того, чтобы привести свои положения о закупках в соответствие с новыми требованиями. Исключений для сделок с взаимозависимыми должно стать меньше, но они полностью не исчезнут, потому что есть понятие «единый технологический цикл», в его рамках государственным АО как коммерческим компаниям оставлена возможность для исключений.
В целом же всю информацию мы видим в ЕИС по 223-ФЗ, мониторинг публикуется, и можно сравнивать с 44-ФЗ по уровню конкуренции, по экономии и по доле единственных поставщиков. В последнем показатели лучше, что позволяет предположить, что стандартизованные процедуры работают хорошо, и в ФЗ-223 можно постепенно, не нарушая баланс интересов, тоже двигаться к стандартизации.
Например, приняты поправки об унификации банковских гарантий для малого и среднего бизнеса. Раньше заказчик по ФЗ-223 сам определял требования к гарантии, и в результате у одного заказчика было десять банков, у другого — три, у всех — разные формы гарантий, поставщику было сложно работать в такой системе. Теперь будет понятный и прозрачный механизм — это большой шаг к удобству поставщиков.