О том, как в Евразийской экономической комиссии (ЕЭК) смотрят на состояние и меры поддержки конкуренции на рынке ЕАЭС, почему цифровые рынки видятся ЕЭК одним из наиболее перспективных направлений проконкурентной политики, где проходит граница между юрисдикциями национальных и союзного антимонопольного ведомства и почему «мягкая сила» порой эффективнее карательных мер, в интервью “Ъ” рассказывает министр ЕЭК по антимонопольной политике Арман Шаккалиев.
Арман Шаккалиев
Фото: Дмитрий Духанин, Коммерсантъ
Арман Шаккалиев
Фото: Дмитрий Духанин, Коммерсантъ
— Наднациональный регулятор — и в антимонопольной сфере тоже — заинтересован в унификации национальных правил игры. Но страны чаще готовы двигаться по пути гармонизации, постепенного и частичного сближения регулирования. Как эти тренды балансируются в ЕАЭС сейчас — и какие рынки наднациональный регулятор воспринимает как объект своего интереса?
— Мы прошли довольно долгий путь, десять лет в этом году функционирования комиссии, восьмой год функционирования союза. За это время мы этап гармонизации прошли. Мы максимально сблизились, у нас общие правила, принципы конкурентного права, антимонопольного регулирования, понимание видов, составов нарушений, штрафов. И в этой части, конечно, мы использовали и национальные практики, как бенчмарки — но и в какой-то мере мы способствовали тому, что национальные законодательства подтягивались до уровня наднационального. В частности, в Кыргызстане был очень большой пакет изменений в законодательство — и они гармонизировались в части ответственности и санкций, у них отсутствовали штрафы по отдельным составам антиконкурентных нарушений.
Теперь что касается трендов: мы исходим из практики — с момента начала нашей деятельности как полноценного антимонопольного органа расследования 61 заявление к нам поступило, 16 решений комиссии по ним вышли, где-то использовали мягкое регулирование — разрешение споров на этапе рассмотрения заявления, когда стороны устраняли нарушения, приводили в соответствие сбытовую политику. Основное — мы убедились в том, что как наднациональный орган не столько должны использовать меры принуждения, сколько больше заниматься адвокатированием конкуренции, профилактикой нарушений и использовать мягкое регулирование. Это четко прослеживается, эта линия наша, и, например, в 2020 году мы четыре антимонопольных кейса урегулировали именно способом мягкого регулирования.
— Предупреждениями?
— Да. В этом году у нас уже шесть предупреждений выдано, а кроме предупреждений используется и такой механизм: когда мы в СМИ видим выступления — официальные лица публично заявляют, например, что будет изменено рыночное равновесие, цена вырастет и так далее,— мы в этом случае тоже реагируем и говорим, что эти высказывания недопустимы. На это реагируют. Переход к мягкому регулированию для нас — четко обозначенный тренд. В нынешних условиях это и правильно: сегодня бизнес нелегкие времена переживает, для него важно, чтобы наше давление компании не ощущали, чтобы не было такой нацеленности нашей карательной.
Что же касается вопросов дальнейшего развития права союза, то для нас перспектива видится во внедрении института антимонопольного комплаенса на наднациональном уровне. Причем новизна с нашей стороны заключается в том, что мы предлагаем его стандартизировать. На межстрановом уровне подготовить, скажем так, межгосударственный стандарт, если хотите. Показать: это лучшая практика международная, и если к антимонопольному контролю относиться как к процессу управления качеством на предприятии, как бизнес-процессу — то он имеет больше шансов на успех, чем ежели соблюдение ограничений будет условием для избежания ответственности. То есть комплаенс — это не способ найти тихую гавань, это прежде всего заинтересованность бизнеса, его политика в части соблюдения общих правил конкуренции.
Второй стратегический вопрос, очень важный, на наш взгляд, что подтверждено практикой,— это компетенции антимонопольных органов ЕАЭС в отношении субъектов третьих стран. Мы сегодня видим четко наметившуюся тенденцию, когда наши крупные игроки, которые здесь присутствуют в форме представительств, в форме дочерних компаний, ограничивают их набором функций устава, который заключается только в чисто такой представительской функции: они здесь есть, но они ни за что не отвечают. И в определенных кейсах привлечь к ответственности главное действующее лицо не представляется возможным — оно не является резидентом стран союза. И у нас никаких полномочий в отношении таких лиц нет.
— Речь о транснациональных компаниях, которые здесь представлены зарегистрированными в странах союза ООО, у которых потолок ответственности определен уставом, и наказывать их сверх этого потолка не может ни национальный регулятор, ни наднациональный, так?
— Именно, в этом все дело. Но, с другой стороны, мы видим, что наши антимонопольные коллеги в странах союза говорят: давайте мы будем решать этот вопрос поэтапно. На первом этапе речь должна идти о координирующей роли ЕЭК — давайте мы вам не дадим прямой функционал, вы здесь нас организуйте в большей степени. Например, в России есть такая компетенция в отношении компаний из третьих стран, в Белоруссии есть, и если вы видите, что такой игрок на трансграничных рынках балуется — вы нам дайте такие сигналы, и мы будем на национальном уровне их наказывать, но скоординированно. Это первый шаг такой, аванс нам в части совершенствования наших правовых инструментов. Мы сейчас над этим плотно работаем.
Другой подход, например, на цифровых рынках. Антимонопольные эксперты высказывают такую идею — «давайте мы комиссию наделим компетенцией по регулированию цифровых рынков. ЕЭК, обладая таким функционалом, может эффективно реализовать эти задачи». Но это вопрос дискуссионный, а пока нас видят также больше в роли координатора.
— У этой дискуссии есть какие-то временные ограничения?
— Мы для себя временным потолком экспертного обсуждения видим 2022 год. Потому что нас подталкивает практика рассмотрения нами дел. Оптимистический прогноз — выйти на формальное решение этого вопроса в первом полугодии 2023 года. Понятно, что это потребует изменений, в том числе в союзный договор, в регламент работы комиссии, на это нужно время — но для себя такой внутренний план мы поставили, что с проектом документов мы планируем выйти в первом полугодии 2023 года.
— Вы говорите о мягком регулировании, о мягкой силе. Но мягкая сила всегда — альтернатива жесткости закона. Как в союзе обеспечивается жесткость наднационального антимонопольного регулирования и где проходят границы ее применения? В частности, ЕЭК занималась кейсом «Яндекса», который за пределы России не выходил. Что такое в понимании закона трансграничный рынок, как он определяется?
— Прямой ответ: это географический признак, это территория двух и более стран. Продавец на одной территории, покупатель — на второй. Это та красная линия, которая разграничивает компетенцию комиссии и национального регулятора. Если говорить о доминировании — добавляется количественный критерий: доля в 35%. Это считается доминирующим положением. При этом нам сразу законодательно в договоре о ЕАЭС определили: финансовые рынки и вопросы, связанные с естественными монополиями, относятся к национальным юрисдикциям. Мы их не касаемся.
Какие рынки представляют для нас интерес? В первую очередь мы используем в том числе и результаты национальных расследований, мы принимаем их во внимание и проводим риск-ориентированный анализ. В последнее время это были рынки медицинских изделий, лекарственных препаратов, товаров народного потребления, продовольствия — это то, что на слуху. Где мы видим, что в зависимости от ситуации тот или иной игрок может нарушить рыночное равновесие, баланс. В рамках риск-ориентированного подхода у нас 31 маркер используется. Например, уровень различий средних рыночных цен на рынках государств—членов ЕАЭС, динамика объемов взаимных поставок, уровень экономической концентрации. Исходя из этих данных, мы готовим предложения...
Я хочу здесь уточнение внести: мы не используем концепцию «ночного сторожа», мы не ориентируемся только на заявления потерпевшей стороны — проводим инициативные расследования, анализируем по этим маркерам рынки. Но вы привели в качестве примера кейс «Яндекса». Казалось бы, абсолютно национальная юрисдикция. Но мы анализировали эту ситуацию: у нас было, если я не ошибаюсь, обращение ассоциации правообладателей, лицензиаров и лицензиатов. Мы, когда взяли его в работу, то обнаружили, что сегодня «Яндекс» на всех рынках ЕАЭС присутствует — в виде ли дочерних компаний, представительств и т. п., он физически работает на рынке пяти стран — то есть это наша юрисдикция.
Кстати, вот пример эффективного использования мягкого регулирования, надо «Яндексу» тоже должное отдать — с их стороны было желание, воля разработать документ, политику прекращения демонстрации в поисковой выдаче информации о веб-страницах, где размещено то или иное произведение без соответствующих авторских разрешений. И сам же «Яндекс» говорил о том, что реализуя эту политику, мы должны подкрепить ее законодательной базой. Одно из условий ее реализации — внесение соответствующих изменений в законодательство, в частности в Российской Федерации.
Кстати, такое решение устроило заявителя.
— Ваш интерес к цифровым рынкам, он объясняется тем, что это область, в которой эта трансграничность ярче всего проявляется?
— Совершенно верно. Цифровые агрегаторы по сути — транснациональные игроки, они везде присутствуют. И нам приходится учитывать особенности таких рынков. Мы на коллегии ЕЭК буквально неделю назад рассмотрели вопрос внесения изменений в наши законодательные акты, учитывающий такое понятие, как сетевые эффекты. Пользуясь поисковой выдачей, другими услугами, вы не обязательно получаете их на возмездной основе — но тем не менее, вы вовлечены в процесс, и некая инициация вашего выбора и происходит, и определенная зависимость формируется… Сегодня все регуляторы в процессе поиска баланса регулирования цифровых рынков. Мы подготовили обзор международной практики регулирования на цифровых рынках, который помогает странам увидеть лучшие практики, обозначить те вопросы, которые сегодня требуют правовой регламентации в законодательство.
— Насколько вам комфортно с национальными регуляторами работать, и насколько они вас слышат?
— Хороший вопрос. Никакого дискомфорта мы не испытываем в работе с антимонопольными органами. Сегодня часть изменений в право Евразийского союза связана с уточнением полномочий и тем, чтобы при проведении инициативных расследований, которые комиссия на основе риск-ориентированного подхода выявляет, не возникало вопросов. Но на практике у нас споров, прямо таких принципиальных, которые бы вышли за уровень коллегии, не возникало.
С другой стороны, сегодня мы видим, что есть необходимость совершенствования права союза, вот такой пример приведу, есть мотивированное представление комиссии. Это когда по нашему запросу страны совершают проверки, отдельные процессуальные действия совершают, запрашивают необходимую информацию. Это чувствительный вопрос, но, на наш взгляд, мы видим потенциал реализации этого направления — когда по нашему запросу реагируют национальные антимонопольные органы.
— Возвращаясь к вопросу о жесткой силе, на которой основывается мягкая. Как выглядит этот механизм у комиссии?
— Насколько мы можем реализовать свой потенциал принуждения? У нас есть конкретные примеры, когда мы на рынке медицинских изделий довели дело до конца, оштрафовали, штрафы были выплачены в бюджеты стран, где у нас эти субъекты зарегистрированы.
— По решению суда ЕврАзЭС?
— По решению коллегии. Наш итоговый документ — это решение коллегии о привлечении к ответственности и штрафных санкциях. Они были реализованы, механизм работающий. Нарушителю дается два месяца для добровольной уплаты штрафа. Если это не происходит, то реализация решения идет через национальные органы уполномоченные, это в основном судебные исполнители — они занимаются исполнением и наших решений. Мы направляем ноты по каналам МИДа, и уже в национальной юрисдикции происходит исполнение этих решений.
— Структуры, которые могли бы в ЕАЭС претендовать на роль классических западных транснациональных корпораций и в части доминирования, и в части влияния на конкуренцию — ТЭК, госмонополии,— выведены из-под вашей юрисдикции. Это так навсегда?
— Вопрос на засыпку. По букве закона сегодня у нас действительно нет компетенций в отношении естественных монополий. Но в то же время в договоре говорится, что антимонопольное регулирование в ЕАЭС реализуется с учетом особенностей, установленных соответствующими разделами договора… Знаете, ничто не вечно под луной. Но на сегодня естественные монополии находятся в национальной юрисдикции — и национальные органы достаточно эффективно и даже порой жестче реализуют свои полномочия. Все зависит от постановки задач. Сегодня имеем то, что у нас есть. Но навсегда это или нет — ну это вопрос уже бенефициарам нашего союза.
— По большому счету эти структуры — они, наверное, в каком-то смысле прошлое. А новые цифровые транснациональные корпорации, которые будут развиваться, вы как раз под себя потихоньку забираете?
— В антимонопольном регулировании в конкурентном праве обычно, если речь идет о естественных монополиях, то особый режим предусмотрен в том числе и их особенным статусом, предполагается что законодательное урегулирование достаточно жесткое, есть свои сложности нормативно-правового характера, их деятельность должна быть урегулирована. К ним особо пристальное внимание. Мы же обеспечиваем баланс интересов и рассматриваем отношения B2B — между хозяйствующими субъектами, то есть там, где по идее жизнь должна кипеть и конкуренция. Идеал развитости и зрелости рынка — это рынок с низкой концентрацией, где высокая доля конкуренции — и, если уж происходит нарушение, мы реагируем. Вот сегодня у нас ровно такая целевая модель.
Знаете, когда мы проводили экспертный обзор для ОЭСР, нам такой вопрос тоже задавали: «вы, как наднациональный орган, должны зубы показывать — и бизнес стран должен понимать, зачем они к вам идут». А у нас пока и практика относительно небольшая, и судебные есть попытки обжаловать наши решения — они тоже формируют наше правоприменение, и определенное доверие стран союза нам нужно завоевывать… Мы отшутились — что, если на человеческий возраст переводить, у нас молочные зубы выпадают…
Я к этому так отношусь, что сегодня еще один каратель, да еще и наднациональный, конечно, вызывает определенную озабоченность. Чего мы хотим? Чтобы на рынке установилось равновесие и достойное поведение. И мы видим, что сегодня достаточная эффективность достигается мягкими инструментами.
— После февраля, после разворачивания всей санкционной истории, связанной с военной операцией на Украине, понятно, что следует ждать довольно больших изменений и в уровнях концентрации, и в устройстве рынков, насколько вы за этим процессом следите и насколько он интересен с антимонопольной точки зрения?
— Да, мы видим, что сегодня иностранные компании уходят, какие-то ниши освобождаются, активы меняют своих собственников, конечно, это все влияет на конкуренцию, но — я повторюсь — это национальный уровень, здесь мы никоим образом не причастны. Если мы увидим, что в результате появляется субъект-доминант на трансграничном рынке и его присутствие ухудшает положение других игроков — будем реагировать, весь инструментарий у нас есть. Второй момент, мы видим, что сегодня происходит релокация бизнесов. В принципе нормальное явление, у нас единое экономическое пространство, сообщающиеся сосуды — здесь мы никакого дискомфорта не испытываем. Российские компании или казахстанские — правила игры для них одинаковые: если они их соблюдают, то здесь никаких вопросов нет. Если за счет этого происходит усиление одного из игроков, и он начинает нарушать, тогда мы вмешиваемся.
— Сейчас Казахстан становится эксклюзивным поставщиком в Россию и Белоруссию многих позиций санкционной продукции, которую другими способами сюда завезти невозможно. Это повод говорить о доминирующем положении?
— Я хочу быть последовательным и еще раз сказать — наше внимание возникает в том случае, если есть нарушение. Никаких особенностей или специальных правовых режимов для отслеживания той или иной продукции нет — общий подход, общие правила, если они нарушаются, мы реагируем.
— То есть нужна жалоба российского или белорусского бизнеса на то, что, допустим, казахстанская компания — или киргизская компания — монополизирует какой-то конкретный рынок?
— Совершенно верно. Когда возникает случай деления по признаку географическому — «вот эта продукция будет продаваться эксклюзивно у этого поставщика и вот по таким ценам, остальные, пожалуйста, в очередь» — мы реагируем и у нас хорошая практика именно в этом ключе, мы убедились на рынке медизделий и лекарственных препаратов, что в пандемийный период этим баловались. Дистрибуторы делились: «ты — для Казахстана, ты — для России», и ценовые условия, и другие условия были совершенно разные. Мы руку набили на этом — и если такая история повторится, но под другим соусом — то мы отреагируем в полном объеме.
— На пространстве ЕАЭС, вероятно, будет происходить довольно тонкая борьба между Западом и Востоком — страны G7, США, Британия, ЕС будут предлагать партнерам России по союзу инвестиции в обмен на некоторую ее изоляцию — а с другой стороны, мы связаны союзным договором, и Россия тоже рассчитывает на рост взаимных инвестиций с ЕАЭС и возможность для своих компаний опереться на партнеров по союзу. У вас, как у антимонопольного органа, есть ли в этой игре позиция, как она выглядит?
— Мы будем опираться на нормы союзного договора. Что касается, например, возможного участия тех или иных заинтересованных лиц в инвестиционных проектах союзных — инфраструктурных и так далее, есть приложение 16 договора, в нем четко закреплен принцип: любой режим, который предоставляется в союзе инвесторам из третьего государства, предоставляется для инвесторов из стран союза на не менее благоприятных условиях.
Если мы говорим об инфраструктурных проектах, то конечно, прежде всего мы говорим о транспортных коридорах, это Восток—Запад, Север—Юг, семь проектов, которые направлены на развитие евразийских транспортных коридоров, маршрутов, я надеюсь, что в ближайшее время эти маршруты (они уже подготовлены, на коллегии были рассмотрены) главами правительства будут одобрены. Они, кстати говоря, направлены на сопряжение с большой китайской инициативой «Один пояс — один путь». Что касается Казахстана, то этот проект полностью реализован, «Западная Европа—Западный Китай», вся логистика, инфраструктура готова, ее надо состыковать. Что касается реализации инвестпроектов на территории самих стран союза — это абсолютно страновая компетенция, там комиссия, что называется, никаким образом она не задействована — страна сама решает.
Что касается антимонопольного контроля, то здесь действуют общие наши правила на инвестиционных рынках — это единство для всех, мы никого не выделяем и никаких акцентов в ту или иную сторону не смещаем. Но, как я уже говорил, отсутствие компетенции в отношении субъектов третьих стран и отсутствие полномочий по контролю экономической концентрации — это тоже действующая норма договора.
— Как вы оцениваете состояние конкуренции — в особенности межстрановой — на союзном рынке госзакупок?
— Эта тема очень актуальная — безбарьерное, бесшовное проведение закупок. Если ВТО требует обеспечения для всех участников такого рынка предоставления национального режима — то есть создания равных условий — то в нашем случае это создание условий «не хуже» национальных, а когда говорят «не хуже» — мы говорим, что может быть, даже и лучше. У нас были отдельные кейсы, когда «своим», национальным поставщикам, преференции устанавливались — в Кыргызстане у нас был такой барьер, в Казахстане у нас были вопросы, связанные с приобретением отдельных видов продуктов питания, тоже «преференциальные ништяки», если так можно выразиться. В Российской Федерации это, например, постановления правительства №616 и №878, где допуск нерезидентов — не то что в союзе, в Российской Федерации не допускались к поставкам определенных групп товаров. Но все эти барьеры сегодня устранены. Более того, у нас есть предмет для того, чтобы гордиться решением комиссии — это 105-е решение ЕЭК, правила определения страны происхождения товаров и соответствующий евразийский реестр промышленных товаров: попадание в него дает возможность прямого доступа к закупкам других стран ЕАЭС — без дополнительной верификации и т. д. У нас сегодня уже более 6 тыс. товарных групп, зарегистрированы 62 производителя из разных стран. Мы, кстати, всегда подчеркиваем, что реестр незаменим и в создании кооперационных связей в рамках союза.
— Однако вопрос взаимного признания ЭЦП странами союза для нужд доступа к национальным госзакупкам так и не решен?
— Это больше вопрос удобства. У себя дома вы можете использовать национальную ЭЦП — и участвовать в закупках онлайн. Да, для поставок из Казахстана в Россию вам сейчас требуется российская ЭЦП — и вам придется получать ее в России. Это неудобно, это дополнительные трансакционные издержки. Сейчас мы уже четко наметили путь, принят план по признанию электронной цифровой подписи именно в государственных закупках. Это требует определенных правовых изменений, но в 2022–2023 годах мы должны создать все условия правовые, включая возможность верификации, техническое обеспечение возможности взаимного признания ЭЦП —— и я уверен, мы это сделаем вовремя. По крайней мере, воля для этого есть.
— С оборудованием проблем не возникнет? С учетом торможения цифровизации в РФ это не станет формальным поводом для оттягивания реализации ваших планов?
— На сегодня никаких сигналов официальных или кулуарных разговоров на эту тему нет.
— Помимо формальных порогов для входа на те же рынки госзакупок, есть и неформальные. В частности, в моменты напряженности в союзных переговорах с Белоруссией зачастую выясняется, что госзаказчики сами понимают — сейчас белорусскую технику покупать не время. Это проблема? Решение для нее у вас есть?
— Возможно, это кулуарные разговоры — а в цифрах, в статистике динамика положительная. По прошлому году у нас объем взаимопроникновения — порядка $368 млн, это товары из стран союза друг у друга в госзакупках. Другой вопрос, что, например, на муниципальных уровнях иногда бывает такое «творчество» — но у нас есть возможность анализа, соблюдается ли принцип национального режима. В случае если мы обнаружим, что он не соблюдается, мы можем зафиксировать это как барьер, с вынесением на коллегию, при необходимости и на Совет ЕЭК. Если это юридически подтверждается — мы «красные карточки» выдаем странам.
— А можете попросить национальный регулятор объяснить нарушителям, что так не надо?
— Да, и такой механизм есть.
— Россия и Белоруссия сейчас уже довольно активно закрывают информацию где-то о сделках, где-то о поставках, где-то о собственниках своих компаний — в контрсанкционной логике, чтобы не провоцировать введение вторичных санкций. Насколько это вам мешает?
— То, что касается оценки состояния конкурентной среды, то здесь мы никаких проблем не испытываем. Мы обращаемся к любому доступному источнику — будь то статданные, ответы субъектов, таможенные данные, опросы потребителей и так далее. Ваш вопрос действительно больше относится к сфере госзакупок: договором ЕАЭС предусмотрено, что вся информация о закупках должна быть открыта, транспарентна и весь процесс закупочный должен быть прозрачным. Соответствующий мониторинг мы проводили — сегодня вся информация, которая нам необходима, она поступает. Понятно, что это каналы служебной информации, но тем не менее сведения, которые нам поступают, позволяют нам анализировать структуру закупок, объемы, денежные средства, которые расходуются на приобретение товаров. Я бы сказал так: частичное закрытие информации по причинам, которые вы обозначили, оно больше создает дискомфорта для участников этого процесса, определенное неведение. Но по нашей линии мы никаких проблем не испытываем.
— А вы сами как смотрите на вопрос о доле государства в экономике? Есть классическая модель конкурентной среды — маленькое государство, сильный рынок, сильная конкуренция. В реальности у нас ситуация немножко другая — в странах ЕАЭС правило скорее — госсектор в 50–70% экономики.
— Если говорить о развитости конкуренции, то все развитые устойчивые экономики — это 50% и более малого и среднего бизнеса, абсолютно конкурентный сегмент. Понятно, что есть те сектора экономики, где нужны состояния неестественной монополии, но доля государства не должна быть определяющей, и мы видим сегодня положительный большой опыт демонополизации Казахстана. Поставлена четкая задача: необходимо прекратить сращивание госаппарата с крупным бизнесом. Потому что это «забетонированные» входы на рынок. Для нас бенчмарк — это доля МСП не менее 50% в экономике, там, где бурная жизнь, в борьбе за потребителей, в честной, конкурентной борьбе выявляется победитель. Это выгодно потребителю, это заставляет эволюционировать производителя.
— Какие-то механизмы для мягкого подталкивания союза к такой практике есть?
— Мы готовим соответствующий доклад в этом году, где проводим анализ, сильные, слабые стороны такой политики, предложения. Осенью выйдем с этим документом.