Гендиректор Национального центра государственно-частного партнерства (ГЧП) Павел Селезнев в интервью “Ъ” рассказал о текущем состоянии и проблемах рынка, перспективах проектного подхода и способах увеличения инвестиций в инфраструктурные проекты.
Фото: Дмитрий Лебедев, Коммерсантъ
Фото: Дмитрий Лебедев, Коммерсантъ
— Как себя чувствует рынок ГЧП сейчас? Успел ли он восстановиться или новые, связанные с санкциями, проблемы наложились на отголоски «ковидных»?
— Удивительно, но рынок ГЧП развивался и во время пандемии, и после начала специальной военной операции, когда в отношении страны были приняты ограничительные меры. Количество проектов, которые проходят коммерческое закрытие, стабильно увеличивается. Так, с начала года и до 23 августа запущено 63 проекта в рамках концессий и соглашений о ГЧП с общим объемом инвестиций — 231,7 млрд руб., из них 136,7 млрд — средства частных инвесторов. В целом механизм ГЧП доказал свою гибкость и адаптивность в отличие от классического госзаказа. Благодаря изменениям в законодательстве участники ГЧП-проектов получили возможность менять условия концессионных соглашений в части пересмотра их стоимости — эта мера показала свою востребованность, и, на наш взгляд, ее действие стоит продлить. Немаловажным фактором стала возможность менять условия концессий без согласования с Федеральной антимонопольной службой — на практике мы часто сталкиваемся со сложностями в этих вопросах. Сейчас мы готовим предложения о расширении этого механизма на коммунальную сферу и транспортный сектор, на которые такие послабления не распространяются.
Довольно интересен и тот факт, что в июне мы увидели существенный рост активности на рынке ГЧП: если обычно в месяц на торгах публикуется 60–70 конкурсов и частных инициатив, то по итогам июня мы увидели 106 подобных заявок, в июле — 88. По моему мнению, это связано с тем, что бизнес стал постепенно понимать, что концессии — это самая защищенная форма взаимодействия с государством, лучше аренды или госконтракта. Также за последние пару лет выросла средняя стоимость проектов, если еще пару лет назад это было 1,5–2 млрд руб., то сейчас в среднем на проект приходится 3–4 млрд руб., и это связано не с удорожанием материалов и оборудования, а с тем, что бизнес стал инвестировать в более капиталоемкие проекты в социальной сфере.
Инвесторы готовы вкладывать в инфраструктуру при условии долгосрочного спроса — такой спрос сегодня может обеспечить только государство, поэтому мы ожидаем, что механизмы ГЧП будут и дальше активно использоваться. Если обратиться к статистике, то самый быстро развивающийся рынок ГЧП — в Китае, где спрос на ГЧП-проекты прежде всего формирует государство. Вторую строчку по количеству проектов в форме ГЧП занимает Россия, но по объему инвестиций мы пока сильно отстаем. По состоянию на конец июня в Китае реализуется 7,9 тыс. проектов ГЧП с общим объемом инвестиций 13,1 трлн юаней, в России на эту же дату — 3,7 тыс. проектов с общим объемом инвестиций 5,4 трлн руб.
— С чем это связано? Какие сейчас основные проблемы российского рынка ГЧП?
— Одна из ключевых проблем российского рынка заключается в том, что бизнес не хочет нести риски на этапе подготовки проекта, не понимая, будет ли в итоге подписано концессионное соглашение, и если будет, то на каких условиях. Например, в Европе, как и во всем мире, существуют механизмы поддержки предпроектной фазы. В свое время в России Европейский банк реконструкции и развития (ЕБРР) запустил финансовый инструмент, предполагающий выделение средств на предпроектные работы, а в Восточной Европе создал фонд предпроектного финансирования, из которого выдавались деньги на подготовку проектов, которые по мере реализации проекта возвращались. Мы уже много лет говорим, что для роста количества проектов и объема инвестиций необходимо прежде всего повысить качество самих проектов — сейчас оно порой оставляет желать лучшего. И для этого нужно придумать механизм софинансирования или финансирования предпроектной стадии.
— Со стороны государства?
— Да, конечно. По сути, ГЧП нужно прежде всего государству — ведь речь идет об общественной инфраструктуре. Сейчас мы совместно с ВЭБ.РФ готовим для Минэкономики предложения по созданию финансового инструмента, который позволит либо на грантовой, либо на возвратной основе будет привлекать деньги на эти цели. Вполне возможно, будут предусмотрены оба варианта. Например, в случае с социальными проектами коммерческая окупаемость не очень очевидна, поэтому важна господдержка таких проектов — в частности, на грантовой основе. Такие институты уже существуют в других сферах. Например, Российский фонд развития информационных технологий (РФРИТ) выделяет средства на создание цифровых проектов. В инфраструктуре тоже должен быть такой механизм — это будет большим подспорьем для рынка, особенно в социальном секторе. Общий объем инвестиций по всем программам, где предусмотрено использование механизмов ГЧП, составляет более 1 трлн руб. до 2024 года. Для того, чтобы закрыть потребности рынка в подготовке проектов, нужно около 20 млрд руб. со стороны государства. Если государство пойдет навстречу рынку и окажет такого рода поддержку, то это позволит увеличить скорость подготовки проектов и повысить их качество. Детали такого механизма пока обсуждаются.
Другая проблема заключается в том, что не все проекты доходят до подписания. Напомню, ежемесячно публикуется в среднем от 60 до 100 конкурсов и частных инициатив, при этом коммерческое закрытие к концу года проходит не тысяча проектов, а лишь около сотни, до финансового закрытия доходит еще меньше. В частности, это связано с тем, что стороны не всегда обладают нужными компетенциями или попросту говорят на разных языках. Например, бизнес просит предоставить необходимую для подготовки финансовой модели проекта информацию, а регион в силу разных причин часто не может ее предоставить. Во многом это обусловлено тем, что традиционно рынок больше развивался за счет частной инициативы и активности банков.
Сегодня мы понимаем, что в России нужен программный подход к развитию ГЧП: если мы хотим создать некую фабрику проектов, то все участники должны четко понимать правила игры. Первые попытки такого системного подхода мы уже видим.
— В чем этот подход заключается?
— В качестве примера можно привести программу строительства школ по ГЧП (госпрограмма «Развитие образования»). Почему получилось в короткие сроки запустить десятки проектов по всей стране? Правительство подошло системно к решению проблемы по сокращению второй очереди в школах — утвердило программу, определило единого оператора (ГК «ПроШкола»), бюджет, необходимое количество школ в тех или иных регионах, а также привлекло системный институт развития ВЭБ.РФ, вслед за которым сразу подтянулись и другие банки. Большую роль в запуске этой программы сыграло создание цифровой инфраструктуры. Когда регионы стали активно включаться в программу, мы поняли, что процесс подготовки проектов должен осуществляться в единой цифровой среде. В итоге на платформе «Росинфра» мы создали проектный офис, который позволяет вовлекать в процесс всех участников проекта — это и общий документооборот, и единый трек по подготовке, то есть весь процесс стандартизирован и автоматизирован. Теперь концессии, подготовка которых в среднем занимает полтора года — от идеи до финансового закрытия, можно подготовить за несколько месяцев. Это большой прорыв для рынка ГЧП — произошел ментальный, управленческий сдвиг. Если раньше работа велась от проекта к проекту, то сейчас государство стало относиться к ГЧП системно.
Системный подход, в рамках которого в госпрограммах предусматривается софинансирование проектов ГЧП, сейчас реализуется и в других отраслях – городском электротранспорте, экологии, спорте, высшем образовании, гериатрии. В большинстве из перечисленных программ важную роль играет ВЭБ.РФ – как институт развития и финансовая организация. Мы надеемся, что похожая программа будет запущена в сфере здравоохранения. Известно, что Минздрав готов софинансировать из бюджета региональные концессии по строительству поликлиник в рамках программы «Развитие здравоохранения». На развитие первичного звена в целом федеральный центр выделяет 500 млрд руб. до 2024 года, и теперь у регионов есть возможность направить средства на стройку в рамках госзаказа или по концессии. Сейчас перед нами стоит задача выстроить профессиональный диалог с региональными минздравами и убедить их в большей перспективности концессий по сравнению с госконтрактами.
— В перспективе возможно формирование отдельной госпрограммы?
— У нас есть такая инициатива – предложить федеральную программу по развитию ГЧП, в которой будут конкретно указаны сферы и количественные показатели: сколько проектов, в каких отраслях и в какие годы должно быть реализовано с привлечением частных средств. Тем более что мы видим спрос у региональных властей — регионы уже в какой-то степени идут таким путем, ежегодно публикуя перечни проектов, которые они готовы реализовать в рамках концессий. Однако это начальная стадия такого программного подхода — мало опубликовать перечень, необходимо показать готовность государства поддерживать данные проекты, в том числе финансово. Чтобы реализовать такой системный подход на рынке, у программы должен быть оператор, который будет выстраивать единый процесс подготовки проектов — эту роль на себя вполне мог бы взять институт развития в лице ВЭБ.РФ.
В целом мы двигаемся в этом направлении, но надо понимать, что рынок меняется — время проектов, которые были ориентированы на потребительский спрос (например, платные дороги), заканчивается, поскольку платежеспособность населения падает. Сегодня выстраивать финансовую модель, основанную на возвратности средств за счет платы населения, довольно рискованно. Поэтому возникли идеи о запуске новых механизмов ГЧП, чтобы более активно привлекать частный бизнес к инфраструктурным проектам.
— Какие есть варианты?
— Во-первых, появились новые формы ГЧП — например, офсетные контракты. Конечно, их пока мало, не все регионы пока достаточно знают об этом механизме, но в целом мы видим тренд на их развитие. Также есть запрос на использование концессий при строительстве инфраструктуры для промышленных производств — к сожалению, пока таких проектов практически нет. И сейчас для обеспечения технологического суверенитета действительно настало время, когда нужно активно продвигать ГЧП в промышленности и науке — эти сферы взаимосвязаны, поэтому мы думаем над тем, как включить науку в процесс подготовки и реализации ГЧП-проектов.