Президент поручил, а Минпромторг подготовил предложения о поддержке промышленности, которая должна будет производить технологически сложную продукцию взамен импортной. Но что такое импортозамещение с точки зрения экономистов?
Токарный станок «Догнать и перегнать» был одним из символов импортозамещения в СССР, хотя в основе своей имел зарубежные образцы
Фото: Ю. Иванов / РИА Новости
Токарный станок «Догнать и перегнать» был одним из символов импортозамещения в СССР, хотя в основе своей имел зарубежные образцы
Фото: Ю. Иванов / РИА Новости
Импортозамещение как стратегию экономического развития подвергали особенно активной критике в 1980-е и 1990-е годы. Победный марш глобализации после окончания холодной войны диктовал необходимость участия в международном разделении труда, а лучшим примером успеха в этом направлении стали экономики стран Восточной и Юго-Восточной Азии — «азиатские тигры», добившиеся тогда немалых успехов в условиях (и — как представлялось — благодаря!) открытости своих экономик и концентрации усилий на некоторых конкурентоспособных отраслях при импорте остальной продукции. В ту же копилку примеров, но уже негативных, отправлялись экономики государств Латинской Америки, которые, наоборот, нередко пытались использовать механизмы государственного перераспределения и внешнеторговые ограничения для поддержки новых для себя отраслей экономики.
Зачем заменять импорт
С тех пор экономические исследования продвинулись в направлении переоценки этих стратегий, хотя негативные коннотации импортозамещения сохранились, отчасти — обоснованно, отчасти — по инерции.
Во-первых, стали очевидны и другие факторы, определяющие относительные успехи «азиатских тигров» и неудачи латиноамериканских стран, в частности — факторы институтов, то есть законов и иных правил, действующих в этих странах далеко за пределами норм промышленной или внешнеторговой политики и затрагивающих организацию государственной власти, защиту прав собственности и контрактных прав.
Во-вторых, более пристальный взгляд на успехи азиатских экономик показал, что защита собственных новых отраслей (а это важнейшее направление импортозамещения) там тоже применялась, и государства ориентировались не только на освоение имеющихся конкурентных преимуществ, но и на формирование новых. Например, Дэни Родрик, турецкий экономист, крупный гарвардский специалист по развивающимся странам, на примере Южной Кореи и Тайваня показал, что государства ограничивали импорт для защиты своих новых отраслей, по крайней мере до середины 1980-х годов, но не ограничивались внутренним рынком, а активно стимулировали и экспорт продукции, в том числе с помощью экспортных субсидий.
Но даже если согласиться с тем, что импортозамещение в формате ограничения импорта и поддержки собственного производителя позволяет запустить новые отрасли, возникает вопрос — зачем это нужно? Ведь импортозамещение все равно приносит издержки и для госбюджета, и для потребителей, а опосредованно — и для традиционных отраслей, в которых экономика уже сильна, потому что предприятиям в этих отраслях потребуется платить более высокие налоги и больше тратиться на приобретение «доморощенных» товаров вместо импортных, хотя бы на первых порах.
Один из ответов на этот вопрос состоит в обеспечении внутреннего рынка важными товарами, поставки которых уже прекратились или могут прекратиться из-за военно-политических рисков. Наиболее памятный пример этому — экономика Советского Союза. Сейчас в России обнаруживаются все новые болевые точки такого рода, например, в лекарственном обеспечении, социальную роль которого сложно переоценить.
Корзина экспортных отраслей
В 2022 году в российской фармацевтической отрасли возникла ситуация, когда при наличии производств на территории России начались перебои с поставками фармсубстанций, стандартных образцов, вспомогательных веществ (например, красителей, загустителей и стабилизаторов), запасных частей для оборудования и упаковочных материалов (например, шприц-ручек и картриджей для инсулина), необходимых для сохранения бесперебойной работы производств на территории России. По ряду компонентов (в частности, по фармсубстанциям) возможно наращивать долю поставок из Китая и Индии за счет перестройки логистических цепочек и изменения механизмов оплаты. В то же время из-за уменьшения круга возможных контрагентов растет зависимость от импорта из этих стран, что, в свою очередь, связано с ростом риска навязывания невыгодных условий из-за ухода альтернативных поставщиков. В некоторых случаях ситуация является еще более сложной: в частности, некоторые типы шприцов, поставляемых из Европы, не имеют аналогов в России и «дружественных» странах, поэтому прекращение поставок связано с риском остановок производства. Похожая ситуация возникла и со стандартными образцами, необходимыми для контроля качества лекарственных препаратов.
Второй ответ на вопрос о важности импортозамещения состоит в том, что одни отрасли (или даже необязательно отрасли целиком, а отдельные производственные цепочки) лучше других в смысле роста, а точнее — развития экономики. Эти отрасли позволяют получить внешние эффекты, то есть дополнительные дивиденды для экономики в целом, за пределами самих отраслей. Дивиденды состоят, например, в распространении инноваций, формировании человеческого капитала (в том числе за счет эффекта обучения, или learning-by-doing), развитии инфраструктуры, получения большей рыночной власти на международных рынках (если в экономике начинает производиться технически сложная продукция — например, чипы,— на рынке которой мало конкурентов в мире).
В самом первом приближении такие рассуждения приводили экономистов к тому, что обрабатывающая промышленность более перспективна, чем добывающая или сельское хозяйство, и на этом когда-то основывались стратегии индустриализации через импортозамещение. Потом исследования экономистов показали, что можно выявить конкретный набор отраслей, способствующих росту экономики. Такую задачу выполнили, в частности, вышеупомянутый Дэни Родрик вместе с Рикардо Хаусманном и Джейсоном Хваном: они эмпирически установили благоприятный состав «корзины» экспортных отраслей, то есть нужную для роста международную специализацию. Следствием становится важность корректировки отраслевой структуры экономики, так чтобы специализацию при необходимости исправить, и если во всех этих отраслях даже внутренние рынки заняты импортом, то для начала импорт надо заместить хотя бы в некоторых из этих сфер, а далее ориентировать эти новые отрасли на экспорт.
Интересные примеры
Могут ли попытки ответить импортозамещением на эти вопросы быть успешными? Мировой опыт свидетельствует, что защитные меры в отношении внутренних производителей были призваны решать различные проблемы и часто имели неоднозначное воздействие на экономические результаты, даже если проблемы вроде бы решались. Взглянем на несколько интересных примеров.
В 2000 году Дуглас Ирвин на исторических данных конца XIX века оценил результативность защитных внешнеторговых мер, направленных на поддержку зарождающейся американской отрасли по производству белой жести. Оказалось, что введение импортных тарифов привело к ускорению развития отрасли примерно на десять лет, однако эта мера привела к значимому снижению благосостояния потребителей, да и общества в целом.
Эдуардо Луцио и Шейн Гринштейн в 1995 году оценили последствия применения защитных мер политики в отношении микрокомпьютерной отрасли в 1980-х годах в Бразилии. Они показали, что, несмотря на быстрый рост производительности в поддерживаемой отрасли, она так и не догнала технологический рубеж, который «рос» еще более быстрыми темпами. В то же время общественное благосостояние значительно сократилось, что стало причиной сворачивания этой политики в начале 1990-х годов.
Необходимость поддержки молодых отраслей обосновывается в работе Ричарда Болдуина и Пола Кругмана 1988 года. На примере международного рынка больших коммерческих самолетов авторами было показано, что выход компании Airbus на рынок в 1970-х годах привел к росту благосостояния в Европе, несмотря на явный негативный эффект, связанный со снижением конкуренции и соответствующим ростом монопольной ренты крупнейших игроков. Основанием для вмешательства авторы считают появление экономии от масштаба, которой не было бы без соответствующих мер государственной поддержки одной компании — Airbus, ставшей получателем льготных кредитов со стороны ряда стран Европейского союза. Экономия от масштаба, с одной стороны, связана с наличием несовершенной конкуренции, однако необходима, так как на начальных этапах требуются значительные инвестиции на разработку новых моделей самолетов, кроме того, в подобных производствах имеет место эффект обучения на разных этапах создания конечного продукта. Несмотря на то что некоторые выводы, которые сделали авторы, были опровергнуты в более современных работах, наличие положительного эффекта обучения в целом подтверждается.
Наличие искажающего воздействия мер промышленной политики было обнаружено в работе Паньли Цзя Барвик, Мирто Калупциди и Нахима бен-Захура 2019 года на примере судостроительной отрасли Китая в 1997–2014 годах. Меры, которые применялись правительством Китая, стали источником искажений в отрасли, привели к появлению неэффективных производителей и стали источником усугубления проблемы избыточных мощностей. По оценке авторов, субсидии, направленные на поддержку входа на рынок, привели к появлению неэффективных компаний; производственные субсидии более эффективны для наращивания объемов производства, а инвестиционные субсидии были связаны с наименьшим искажающим воздействием на отрасль. В то же время положительный эффект субсидий связан с ростом уровня внутренних инвестиций в отрасли, а также с увеличением доли китайских компаний на мировом рынке.
Национальные чемпионы
Можно обратиться и к опыту из российской истории: период конца XIX — начала XX веков характеризовался относительно высокими темпами промышленного роста, он составлял 5–6% в год за период с 1885 по 1913 год (данные американского экономиста и историка Александра Гершенкрона). В это же время российские власти придерживались политики заградительных импортных тарифов на промышленную продукцию: в 1875 году средний уровень тарифа составлял 15–20%, что уже тогда превышало показатели ведущих экономик Европы, а к 1913 году он повысился до 84% (данные корейского экономиста, Ха Джун Чхана, сотрудника Кембриджа). Масштабы и характер других мер защиты своих производителей оцениваются исследователями по-разному, но в целом можно констатировать, что российские власти активно поддерживали отдельные важные для себя отрасли, в частности, железнодорожное строительство, обеспечивая заказами внутренние предприятия, также государство лояльно смотрело на монополизацию российских рынков локализованными предприятиями и их объединениями (трестами), в том числе с участием иностранных инвесторов, предоставляя де-факто концессии, и это было довольно серьезным фактором привлечения предпринимателей (данные Пола Грегори, 1992 год). Однако эта поддержка собственных отраслей ложилась бременем на потребителей, не получавших дивидендов от такого промышленного роста для своих реальных доходов, что усугубляло социальные дисбалансы и стало в итоге одним из факторов революционного движения.
Так что исследования часто показывают противоречивые результаты, но большинство из них сходятся к тому, что защитные меры и меры поддержки молодых отраслей или отдельных компаний (так называемых национальных чемпионов) могут, при наличии положительных краткосрочных эффектов, приводить к ухудшению общественного благосостояния и искажениям в структуре экономики.
Случай с кассетными подшипниками из современной российской экономики тоже стал интересным примером из этой серии, который надо рассматривать с учетом ретроспективы промышленной политики. Обычные грузовые вагоны, составлявшие подавляющую часть российского производства до 2010-х годов, использовали роликовые подшипники. Кассетные подшипники понадобились российским вагоностроителям для производства так называемых инновационных вагонов, выпуск которых стал расти в 2010-е годы именно благодаря государственной поддержке. Инновационные вагоны — это вагоны с повышенной нагрузкой на ось, позволяющие перевозить больше груза. Предположительно, это должно было позволить сократить число вагонов на путях и тем самым оптимизировать загрузку российской железнодорожной сети. Поэтому в середине 2010-х годов российским правительством были приняты меры для развития выпуска этих вагонов: и субсидии их производителям, и льготный лизинг для их потребителей, и скидка на тариф за порожний пробег для инновационных вагонов. Особенность поддержки состояла в том, что она требовала соблюдения критериев «инновационности» вагона, а эти критерии не были своевременно и прозрачно сформулированы. В результате получателем поддержки в первое время стала только Объединенная вагонная компания (ОВК), к которой потом начали постепенно присоединяться еще некоторые производители, в частности, Уралвагонзавод. Именно ОВК при этом и инициировала использование нового типа вагонов на базе тележки американского производителя Amsted. До настоящего времени кассетные подшипники для таких вагонов производились в России в формате сборки из готовых деталей дочерними структурами той же Amsted, а также американской же компании Timken и шведской SKF, и все они в последние месяцы отказались вести в России бизнес.
Таким образом, государство попыталось в этой отрасли даже не заместить импорт, а спонсировать создание нового для российского рынка продукта, являющегося аналогом зарубежных образцов. Этот продукт не был, очевидно, востребован рынком, так что требовалось поддерживать спрос на него, хотя в то же время он мог, предположительно, произвести позитивные внешние эффекты для отрасли. В дизайн поддержки изначально был заложен дисбаланс в пользу отдельных производителей, избравших путь с повышенной импортозависимостью по комплектующим. Со временем и другие участники отрасли сдвинулись в этом направлении. Теперь же этот фактор транслируется в потребность в дополнительной господдержке, поскольку риски импортозависимости реализовались и, вероятно, надо форсированно создавать уже полностью локализованное производство кассетных подшипников, да еще и без внешней помощи, так как многие альтернативные производители (в частности, из Китая) могут попасть под вторичные санкции и уверенности в возможности поставок с их стороны нет, о каких бы механизмах поставок ни шла речь.
Эта ситуация еще раз подтверждает тезис, что политика создания новых производств может повлечь большие, чем ожидалось, издержки для потребителя и налогоплательщика, даже если позволит эти производства в конечном счете наладить. А государству предстоит решить задачу оценки и распределения дополнительных издержек по импортозамещению так, чтобы ожидаемые положительные внешние эффекты не были этими издержками окончательно перекрыты.