 |
В ноябре 2003 года, когда российские власти создавали свой стабфонд, премьер-министр недавно ставшего независимым Восточного Тимора Мари Алкатири заявил, что необходимо создать нефтяной фонд будущих поколений, в который будут направляться доходы от добычи нефти в Тиморском море. Оратор подчеркнул, что нужно обеспечить контроль за сохранностью средств, гарантировать прозрачность их расходования и исключить бессмысленные траты. Целью создания фонда премьер назвал сохранение реальной стоимости нефтяного богатства и заявил, что здесь будет использован опыт Норвегии.
Стабилизационные фонды имеются во множестве стран: в Чили, Омане, Кувейте, Папуа-Новой Гвинее, Венесуэле. В феврале 2003 года, когда российский Минфин только передал в правительство проект "Концепции механизма функционирования стабилизационного фонда", "Власть" разъяснила, что ничего такого уж нового здесь нет (см. #7).
Например, резервный фонд для будущих поколений в Кувейте существует еще с 1976 года: в него идет 10% госдоходов — и нефтяных, и не связанных с нефтью. Средства для будущих поколений накапливаются путем вложения денег в западные облигации и акции. Именно из этого фонда Кувейт финансировал восстановление нефтяной промышленности, разрушенной войной 1990-1991 годов. В Омане, обеспокоенном истощением нефтяных месторождений, в 1980 году был создан государственный резервный фонд, а в 1993-м — еще и нефтяной фонд. Система такая: все нефтяные доходы при цене до $15 за баррель идут в бюджет, следующие $2 за баррель — в госрезерв, следующие $0,5 за баррель — в нефтяной фонд, а при цене свыше $17,5 за баррель нефтяные сверхдоходы снова идут в бюджет.
В Норвегии государственный нефтяной фонд был создан в 1990 году в связи со старением норвежского населения и постепенным снижением нефтедобычи — предполагалось накопить побольше, пока нефти добывается относительно много и цены на нее высоки, а потом тратить деньги фонда на соцрасходы. Не исключалось, что при падении госдоходов можно взять деньги из фонда и на текущие расходы. В 1993 году власти и профсоюзы договорились также о "солидарной альтернативе": профсоюзы обязались не требовать значительного увеличения зарплаты, а власти — с помощью нефтяного фонда защитить экономику от инфляции и чрезмерного повышения реального курса национальной валюты, вызываемых притоком нефтедолларов. Уже к 1999 году в норвежском фонде было накоплено $26 млрд (18% ВВП).
Разумеется, любое государство хотело бы откладывать деньги на черный день и по возможности воздействовать на обменный курс и инфляцию, изымая деньги с рынка. Почему же стабфонды создаются главным образом в развивающихся странах? Это трудно объяснить только тем, что именно они добывают сырье: его добывают и в богатейших странах мира (одним из мировых лидеров нефтедобычи являются США). Кроме того, как показывает опыт Кувейта, на черный день можно откладывать вовсе не только сырьевые деньги.
Видимо, дело в отношениях между государством и налогоплательщиками, которые обеспечивают государству все доходы — и основные, и дополнительные,— идущие в стабфонд. Известнейший исследователь бюрократии Сирил Паркинсон в своей основополагающей книге "Закон и прибыли" отмечал, что в прошлом власти западных стран, в том числе Великобритании и США, пытались создать себе необходимый финансовый запас (в основном для ведения войн) путем повышения налогов. А снижение налогов иногда представляли как милостивую подачку гражданам. Паркинсон цитирует Гайтскелла, лидера оппозиции, который при снижении в Великобритании подоходного налога в 1959 году заявил: "Бюджет отдает примерно Ј400 млн. Счастлив тот министр финансов, который может отдавать такие суммы". Автор язвительно замечает, что вообще-то слово "отдавать" напоминает о коммунистической теории, по которой все богатство нации принадлежит государству, отдающему часть этого богатства достойнейшим. И цитирует философа Эдмунда Бурка: "Обеспечивать нас средствами для повседневной жизни не во власти правительства. Для государственных деятелей думать, что они могут кому-то что-то дать,— суетное тщеславие. Народ содержит их, а не они народ. Во власти правительства пресечь очень много зла, но оно может принести очень мало добра".
На Западе воззрения Бурка и Паркинсона, видимо, более популярны, чем в развивающихся странах, где граждане все еще ждут от правительства благодеяний и материального снабжения. Именно поэтому в развивающихся странах так распространены стабфонды, которые пополняются за счет налогов. Граждане и предприятия не особенно спорят с налогами, используемыми на текущие нужды государства,— тем меньше они спорят с налогами, идущими на высокую цель обеспечения людей всем необходимым в будущем, в трудную минуту. А чиновники искренне верят, что за свой счет содержат нынешние и будущие поколения. И, как ни парадоксально, и граждане, и чиновники видят благо стабфондов уже в том, что собираемые в виде налогов средства хотя бы не будут немедленно разворованы.