 |
ФОТО: ДМИТРИЙ АЗАРОВ  |
Новый закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" должен вступить в силу в полном объеме с 1 января 2006 года. В мае этого года группа депутатов во главе с Геннадием Гудковым ("Единая Россия") предложила отложить муниципальную реформу до 1 июля 2008 года, сославшись на неготовность регионов к ее началу. Но в первом чтении 8 июля была принята поправка другого единоросса — Михаила Гришанкова. Согласно этому законопроекту, закон вступит в силу с 1 января 2009 года, но регионы вправе ввести его в действие на своей территории и в более ранние сроки.
— Вы выступали против отсрочки вступления в силу закона о местном самоуправлении. Почему?
— Реформа пошла. Сегодня все субъекты федерации выполняют закон — определили границы и статус муниципальных образований, начали формирование органов власти. Более 20 субъектов уже провели выборы, в том числе Башкирия, которая изначально вообще была против закона. Назначили выборы Московская область, Татария, сильно критиковавшие закон...
— Но на пленарном заседании Госдумы вы поддержали, хоть и с оговорками, поправку Михаила Гришанкова, откладывающую реформу до 1 января 2009 года.
— Регионы готовы к реализации закона по-разному. Россия — большая страна, здесь разные не только экономические, природные условия, но и уровень подготовленности управленческого звена. В первую очередь реформа скажется в селах, особенно там, где раньше не было органов власти, а всем командовали районы. Проблемы будут и с кадрами, и с формированием бюджетов. Решено продлить переходный период, чтобы руководители регионов более последовательно занимались кадровыми и методическими вопросами по становлению органов местного самоуправления. Моя позиция: не стоит спорить, каков должен быть переходный период, главное, что закон должен вступить в силу одновременно по всей стране. 131-й закон о местном самоуправлении, принятый в 2003 году, не самостоятелен, как предыдущий — от 1995 года. На базе 131-го закона мы провели 122-й закон о разграничении полномочий (включающий положения о монетизации льгот.— "Власть") и 199-й о расширении полномочий, пакет законов о создании рынка дешевого жилья. Выдернуть один закон из этой законодательной стены невозможно, она развалится.
— А может, реализацию закона решили отложить в надежде на то, что через три года — после думских и президентских выборов — все изменится?
— Но тогда кто-то должен будет нести политическую ответственность, кто-то должен будет сказать: все эти годы мы ошибались, шли не туда, мы вообще идем не в ту сторону. Думаю, сегодня никто не возьмет на себя такую смелость. Реформа местного самоуправления не шуточки, от 131-го закона зависит жизнь людей. Я считаю, что можно продлить переходные положения закона, более плотно включить регионы в его реализацию, чтобы они почувствовали ответственность. А федеральный центр должен создать условия, чтобы субъект не был отстранен от конкретной работы по развитию местного самоуправления. В последние годы отношения регионов и муниципалитетов базировались на постулате, что местное самоуправление отстранено от государственной власти. Не бывает такого. Есть только один вид публичной власти, и народ отдает часть своей власти, избирая президента, федеральный и региональные парламенты, муниципальные органы власти. Человеку все равно, на каком уровне идет сбой публичной власти. Но власть вдруг решила все заморозить и за последствия не отвечать. В этом случае вся ответственность — политическая, экономическая, социальная — переходит к федеральному центру. И все стараются спихнуть с себя ответственность, показывая глазами наверх: это не мы принимаем решения, это где-то там все решается, а мы теперь простые исполнители чужой воли. А кто будет отвечать за чужую волю в 2009 году? Неизвестно. Депутаты не несут персональной ответственности. В обсуждении поправки в Госдуме должно было участвовать правительство, но был только Андрей Логинов (представитель правительства в Госдуме.— "Власть"). Хотя на заседании нашего комитета 6 июля и Минфин, и МЭРТ, и Минрегионразвития выступили против отсрочки.
— Ряд депутатов называли поправку разрушительной, поскольку она дает регионам право самим вводить в действие федеральный закон, предполагает возможность пересмотра границ муниципальных образований, ставит под вопрос легитимность уже избранных местных властей.
— Проект Гришанкова — проблемный и противоречивый. В нем есть юридические новеллы, противоречащие всей логике предыдущей практики. Ввод федерального закона в действие субъектами вообще антиконституционен. Позволяя субъектам по своему усмотрению вводить закон, мы создаем прецедент. Страна опирается на единое законодательство, и никто даже помыслить не должен не выполнять федеральный закон.
— Значит ли это, что упомянутые новеллы исчезнут из проекта при подготовке ко второму чтению?
— Мы уже высказались против продления сроков выборов, их переноса. Глава Центризбиркома Александр Вешняков прислал нам письмо с требованием исключить эти положения из поправки ко второму чтению. Полагаю, положения о пересмотре границ не должно быть. Мы все время идем навстречу регионам. По их просьбе продлили срок установления границ — ни один субъект не высказал замечаний. Также мы предоставили субъектам право самим устанавливать порядок формирования органов власти во вновь созданных муниципалитетах, возможность совмещать руководство представительными и исполнительными органами власти. Но радикальные требования остановить, отменить, пересмотреть саму реформу повергнут всю систему в хаос. Теперь правительство не знает, готовить ли ему правовые акты по разграничению собственности, земли.
— Кстати, не стало ли отсутствие этих правовых актов одной из причин неготовности регионов к реформе?
— Позднее вступление правительства в реформу, безусловно, стало одной из причин ее отсрочки. Впрочем, депутаты говорили о том, что 131-й закон — не первый, на который правительство реагирует очень вяло. Посмотрите на 122-й закон. До сих пор неизвестно, кто и как исполнил его и сколько это стоило государству. А ведь реализация закона о местном самоуправлении гораздо сложнее, чем 122-го закона.
— С 1 января 2006 года вступают в силу новые редакции Налогового и Бюджетного кодексов. Как будет собирать налоги несуществующее местное самоуправление, не получившее ни собственности, ни земли?
— Собственность — один из самых сложных вопросов. Я против закрытых списков полномочий и собственности, поскольку это дает право субъекту просто отнимать собственность, в которую жители в свое время вкладывали деньги. Даже если сегодня она используется неэффективно, ее простая аренда приносит доход в бюджет. Проблемы земли особенно ощутимы на селе. Нас критикуют за то, что мы в каждом селе создали по муниципалитету, что рациональнее якобы управлять деревнями из районов. Раньше на селе не очень важна была власть, потому что все необходимое люди получали от руководителей совхозов и колхозов. А теперь куда идти? Кто создаст социальную инфраструктуру? И почему это люди в селах в отличие от городов лишатся права получать и распоряжаться бюджетными деньгами, решать, на что их потратить? Сегодня в селах нет ничего, людям остаются только телевизор и водка.
— Есть мнение, что отсрочка закона — это требование губернаторов, боящихся потерять власть и деньги.
— Знаете, за отсрочку выступают и те губернаторы, кто действительно боится что-то потерять, и те, кто вообще не осознает проблему. Даже многие депутаты считают, что незачем создавать местное самоуправление, если у него как не было денег, так и не будет. А зачем тогда обществу государство, если оно не защищает человека и не создает условия для его труда, жизни, отдыха?
— А что станет с местной властью там, где она уже эффективно работает?
— На эти вопросы должно ответить правительство. Мне кажется, следующий год, когда вступят в силу Налоговый и Бюджетный кодексы, как раз и покажет, насколько правильны эти законы. Попытка остановить реформу только запутает все. Получится, что налоги будут собираться в селах, где работает местное самоуправление, а где его нет, налоги пойдут на районный уровень.
— Получается, что законопроект Гришанкова перед вторым чтением придется подправить весьма основательно.
— Об этом я открыто сказал на пленарном заседании Госдумы, об этом шел разговор у нас в комитете, с этим условием депутаты проголосовали за этот законопроект. В сентябре мы должны написать: переходный период продлевается до 1 января 2009 года с целью предоставить субъектам РФ возможность более гибко реагировать на готовность муниципальных образований исполнять весь объем полномочий, предусмотренный 131-м законом. На этот период предоставить право определять региональными законами объем бюджетной обеспеченности и полномочий, передаваемых в муниципальные образования. За это время регионы должны провести системную организационно-кадровую работу с руководителями муниципальных образований. Надо отменять положения о продлении сроков выборов местных органов власти. И, полагаю, надо убрать все положения старого закона, раз запущен новый.
— Вы думаете, что к 2009 году все регионы подготовятся к действию нового закона? Когда его принимали, вступление в силу уже было отсрочено с 2005 на 2006 год.
— Мне звонят из регионов, говорят, что реформу нельзя останавливать. Люди нацелены на работу. Невозможно закрыть глаза на три года, а потом открыть и увидеть: вот оно, счастье. Депутатам предстоит поработать над законом, а регионам — подумать, как его реализовывать. Не передаст субъект часть полномочий на места — самых элементарных, примитивных: жилищно-коммунальное хозяйство, организация вывоза отходов, благоустройство, уличное освещение,— потом задохнется от них. Мы не доверяем людям, боимся, что они не смогут о себе позаботиться. Если не дадим людям самим думать о своей семье, доме, поселке, так и будем выращивать в обществе иждивенчество. А иждивенчество перейдет в деградацию.