ВТО больше не догма
Правила закупок государства и госкомпаний сблизят ради национальных поставщиков
Минфин представил базовый законопроект для обхода правил ВТО при введении преференций российским поставщикам в закупках госкомпаний. По требованиям сторонников протекционизма ведомство готово унифицировать правила закупок государства и госкомпаний у местных поставщиков. В случае принятия законопроекта уже с октября 2023 года государство сможет вводить запреты и ограничения на закупки импорта госкомпаниями со ссылкой на национальные интересы и безопасность — раньше такие отсылки считались «непроходными» при оспаривании в судах ВТО. Шансы иностранных поставщиков оспорить решение также ограничены из-за фактической заморозки апелляционных судов ВТО.
Заместитель председателя правительства, глава аппарата правительства Дмитрий Григоренко и первый заместитель председателя правительства Андрей Белоусов
Фото: Александр Миридонов, Коммерсантъ
Заместитель председателя правительства, глава аппарата правительства Дмитрий Григоренко и первый заместитель председателя правительства Андрей Белоусов
Фото: Александр Миридонов, Коммерсантъ
Минфин опубликовал на regulation.gov.ru пакет поправок к законам о контрактной системе (44-ФЗ) и о закупках госкомпаний (223-ФЗ), корректирующим условия применения национального режима — равного доступа к торгам российских и иностранных поставщиков.
Ключевая новация документа — возможность вводить запреты и ограничения на закупку импорта госкомпаниями, до сих пор подобные преференции для российских поставщиков не применялись из-за обязательств РФ перед ВТО.
При этом в госзаказе практика запретов и ограничений уже распространена и урегулирована, но сторонники политики протекционизма отмечали недостаточность этого рынка (его емкость в разы меньше объемов закупок госкомпаний) для поддержки отечественных поставщиков и настаивали де-факто на создании механизмов обхода международных обязательств, однако их инициативы не находили общей поддержки правительства.
После начала военной операции РФ на Украине, ответных санкций Запада и оформления международной политики в концепции дружественных и недружественных стран требования защиты рынка усилились. Появление законопроекта стало исполнением требований президента и поручений первого вице-премьера Андрея Белоусова и вице-премьера и главы аппарата правительства Дмитрия Григоренко в ответ на запросы парламентариев (см. “Ъ” от 20 февраля). Минфин предлагает установить единые правила применения нацрежима в закупочных законах — сейчас они регулируются законом о контрактной системе (44-ФЗ, для госзаказа) и законом о внешнеторговой деятельности (164-ФЗ, для всех компаний, включая государственные), и по общему правилу условия для поставщиков иностранных и российских товаров, работ и услуг должны быть равными.
Однако правительство может устанавливать запреты и ограничения на закупку иностранных товаров, работ и услуг и преференции при закупках российских.
Поправки при этом обязывают правительство учитывать международные обязательства РФ (это и договор ЕАЭС для закупок по 44-ФЗ, и соглашение ВТО для закупок по 223-ФЗ), сами же договоры могут содержать изъятия — так, обязательства не распространяются на закупки, составляющие гостайну.
В пояснительной записке авторы приводят подробный пример, как будет работать новая конструкция ограничений в закупках госкомпаний: во-первых, изъятия из нацрежима допускаются соглашением ВТО в отношении закупок для военных целей, что позволит правительству расширить ограничения и запреты для госкомпаний, когда они являются исполнителями гособоронзаказа. Во-вторых, изъятия могут вводиться, если заказчики относятся к некоммерческим организациям, созданным государством для выполнения социальных или управленческих функций, для оказания госуслуг, либо к публично-правовым компаниям (Фонд развития территорий, Единый заказчик в сфере строительства, Роскадастр и др.), либо к бюджетным и автономным учреждениям. Формулировки и рамочный характер поправок позволяют государству гибко управлять нацрежимом и распространять его де-факто на любые закупки, признавая госкомпании выполняющими социальные или управленческие функции — границы очертит уже правоприменительная практика.
Второму лишнему третьего не дано
Поправки Минфина предполагают и оптимизацию норм, регламентирующих порядок и условия применения нацрежима. В Минфине констатируют, что действующая конструкция носит громоздкий характер — это минимум девять подзаконных актов с разными правилами применения режима, семь перечней товаров, на которые он распространяется, разный механизм подтверждения страны происхождения товара. Для унификации правил Минфин намерен прямо установить в 44-ФЗ и 223-ФЗ запреты на закупку иностранных товаров по перечню правительства и обязанность заказчиков отклонять заявки с предложением о поставке иностранного товара.
Режим ограничений будет действовать только в формате «второй лишний» — это отказ от иностранного товара при наличии хотя бы одной альтернативы из РФ (сейчас также действует правило «третий лишний» — отказ от импорта возможен при наличии двух российских предложений). Преференциальный режим также сохранится только один — ценовая преференция в размере 15% по сравнению с заявками иностранцев при поставках российских товаров. Предполагается, что аналогичные положения будут разработаны и для закупок работ и услуг, выполняемых российскими организациями. Напомним, что пока в законодательстве нет понятия «российская услуга», что в том числе позволяет госкомпаниям обходить требования правительства по минимальной доле закупок у российских контрагентов.
Поправки также регламентируют порядок подтверждения российского происхождения товаров. Предполагается, что с учетом отраслевого разнообразия состав информации и документов для подтверждения будет определен актом правительства. При этом для промышленной продукции, а также программного обеспечения предполагается преимущественно реестровый способ подтверждения происхождения (например, уже действуют реестры российской радиоэлектронной продукции, промышленной продукции, а также евразийский реестр промышленных товаров). Для пищевой продукции возможный вариант подтверждения — данные из реестра выданных сертификатов соответствия ?и зарегистрированных деклараций соответствия, поскольку они содержат информацию о стране изготовителя продукции.
Хотя ужесточение нацрежима объясняется обеспечением национальных интересов и безопасности, протекционистские инициативы публично оправдываются собственно экономическими интересами РФ — как механизм поддержки спроса на продукцию российских поставщиков. Из-за необходимости запуска импортозамещающих производств роль его только возрастает: возможности дефицитного бюджета в части дополнительного стимулирования национальных производителей через госзаказ довольно ограниченны, а рынок закупок госкомпаний в разы шире (около 30 трлн руб. с учетом «скрытых» закупок у дочерних компаний против 10 трлн руб.).
Отсылка к защите «национальной безопасности» все активнее применяется в торговой политике стран: ранее одним из крупнейших ограничений такого рода являлось эмбарго США на импорт кубинских товаров, действующее более полувека, в 2014 году последовали секторальные санкции в отношении РФ, а в марте 2018 года Дональд Трамп, занимавший пост президента США, несмотря на многочисленные предупреждения о негативных последствиях, все-таки объявил о введении страной защитных пошлин на импорт стали и алюминия (25% и 10% соответственно). Позднее ограничения коснулись ввоза в США продукции КНР (в рамках так называемых торговых войн), а в 2022 году страны «Большой семерки» отказались применять режим наибольшего благоприятствования в отношении уже российских компаний. Отсылка на требования безопасности считалась «непроходной» в судах ВТО, однако в последние годы арбитры стали выносить решения о защите пострадавшей стороны — имплементировать их, впрочем, не получится как минимум до разблокировки процесса назначений судей в апелляционный орган организации. Предлагаемые российским Минфином поправки могут вступить в силу с октября 2023 года. “Ъ” будет следить за развитием событий.