Вчера Министерство экономического развития и торговли (МЭРТ) сообщило, что передало в правительство Концепцию административной реформы в РФ и план мероприятий по ее проведению в 2006-2008 годах. Пакет документов есть в распоряжении Ъ. Из них следует, что административная реформа только начинается. А значит, можно ждать изменений в расстановке сил во власти.
Административные циклы
Документы, родившиеся в ведомстве Германа Грефа, свидетельствуют: административная реформа начинает новый цикл. Хотя можно было бы сделать и более радикальный вывод о том, что до сих пор никакой административной реформы не было вовсе. Во всяком случае, в тексте очень мало упоминаний о том, что уже было сделано административными реформаторами. Да и цели ставятся старые: "Повышение качества и доступности государственных услуг; снижение издержек бизнеса, возникающих в связи с государственным регулированием экономики; повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти".
Но того, что и как сделано под маркой административной реформы, нельзя не вспомнить. Перед ней всегда ставилась стратегическая цель повышения эффективности работы госаппарата, то есть административного ресурса, чем она и дорога президенту. Но решала она и важные тактические задачи. С самого начала — в 2003 году — главными административными реформаторами официально были назначены премьер Михаил Касьянов и его заместитель Борис Алешин. Это был нулевой цикл административной реформы, когда определялось, что именно она должна изменить. Происходила ликвидация "избыточных" функций федеральных органов исполнительной власти. Оставшиеся функции делили на правоустанавливающие, контролирующие исполнение установленных норм и оказание услуг. Повышение эффективности аппарата связывалось с разделением этих видов функций по разным госорганам. Но практически тут же выяснилось, что административная реформа обслуживает и определенный политический цикл. В Кремле свою административную реформу уже самого правительства готовил тогдашний замруководителя президентской администрации Дмитрий Козак. Правительство обновили в марте 2004 года именно под флагом административной реформы. Появилась трехзвенная конфигурация "министерство--служба--агентство", но так как все замыкалось на министерство, обещанного жесткого раздела полномочий так и не состоялось.
Сейчас и в Белом доме, и в Кремле не скрывают недовольства реформой по Дмитрию Козаку: новая структура правительства привела к пробуксовыванию процесса принятия решений. Как выразился глава президентской администрации Дмитрий Медведев на одном из брифингов, "эта реформа нам слишком дорого обходится". И вот начинается ее новый цикл. Который вполне может оказаться политическим.
Кто оседлает административную реформу
Концепция подчеркивает, что реформа Козака не доведена до конца: "Наличие у органов исполнительной власти большого количества избыточных функций, а также неэффективные механизмы их реализации, сопровождаемые частыми конфликтами интересов, являются серьезным препятствием интенсивному развитию бизнеса в России". Кроме ликвидации хвостов новые административные реформаторы ставят перед собой в качестве приоритетных следующие задачи: "внедрение управления по результатам" при разработке "стандартов государственных услуг" и делегирование управленческих решений самоуправляемым организациям гражданского общества (в концепции говорится об "аутсорсинге административно-управленческих процессов").
Подчеркивается, что программно-целевой подход — ключ к государственному регулированию вообще: "Внедрение системы планирования и проектного управления в равной степени важно и для успеха самой административной реформы, и для решения многих других задач, связанных с реализацией полномочий органов исполнительной власти". Напомним, Минфин собирается с 2007 года перейти на программно-целевое бюджетное финансирование — не от достигнутого, а в зависимости от услуг, предоставляемых бюджетной организацией обществу. Другой вопрос — как оценить и формализовать целевой результат. Концепция оставляет его без ответа, отсылая к методическим разработкам, которые еще предстоит создать, и пилотным проектам, которые еще предстоит запустить (см. справку). Но предпосылки оценки результативности все-таки названы — стандартизация и регламентация госфункций. Об этом говорится так: "Под административным регламентом понимается нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, определяющий последовательность действий по осуществлению функций федерального органа исполнительной власти (административные процедуры), обеспечивающий осуществление госфункций или предоставление госуслуг органами исполнительной власти". Что мало проясняет картину: документ в лучшем случае отражает лишь самую общую схему повышения эффективности управленческих решений.
Тем не менее предложенная технология любопытна. Тем, что формализовать процесс "принятые меры — результат" при проведении либеральной политики труднее (результаты — рост частных инвестиций, экономический рост — появляются от поведения государства в целом, а не от какого-то отдельного действия), чем при проведении интервенционалистской политики (здесь все проще: сказано при государственно-частном партнерстве соорудить горнолыжный курорт "Красная поляна" — с формализацией никаких проблем не предвидится). Поэтому новая редакция реформы в принципе может сыграть на руку государственникам.
Тем драматичнее вопрос: кто будет проводником реформы, кто и как разработает методики оценки результативности, регламенты и стандарты. Пока на эту роль претендует Герман Греф. Но это не первая его попытка. Напомним, он предлагал федеральную целевую программу "Административная реформа", в которой, в частности, предусматривался институт "дирекции административной реформы", которую Герман Греф мог бы контролировать, в отличие от правительственной комиссии по адреформе. Но этот план либералов провалился. В частности, потому, что на проведение реформы запрашивалось из бюджета больше 300 млн рублей. Можно предположить, что посредством сохранения контроля над административной реформой Герман Греф попытается взять реванш за неприятие его проекта программы правительства. Против этого можно возразить: задачи среднесрочной программы гораздо шире. Это бесспорно, однако в главном пересечение все-таки есть. Если "оценка качества принимаемых и реализуемых решений должна производиться прежде всего по конечным результатам их воздействия на экономику и общество", а результат должен изменить ситуацию, когда "сфера государственного управления превратилась в ограничивающий фактор для дальнейшего успешного развития страны", то административная реформа может стать инструментом реализации признанной излишне радикальной программы Германа Грефа. Но в Белом доме об этих планах наверняка догадываются и в неофициальных беседах не скрывают скептицизма по отношению к новому подходу к административной реформе, предпринятому МЭРТом. Концепцию называют "полупустым" документом, подчеркивая, что самое интересное — как именно будут внедряться провозглашенные принципы — осталось за кадром.