На прошлой неделе Госдума завершила четвертую сессию своего восьмого созыва, ставшую рекордной по числу принятых законов. Авторами самых громких инициатив — о повышении призывного возраста и запрете смены пола — стали сами депутаты. Не менее весомым вкладом отметились сенаторы, правительство и президент. А вот на счету региональных парламентов, которые тоже могут вносить в нижнюю палату проекты законов, значимых идей не оказалось. «Ъ» решил разобраться, в какой момент и почему субъекты федерации перестали быть частью реального законотворческого процесса.
Фото: Марина Молдавская, Коммерсантъ
Фото: Марина Молдавская, Коммерсантъ
Возможностью вносить проекты законов, которые будут действовать на территории всей страны, то есть правом законодательной инициативы, регионы обладали далеко не всегда. Например, Конституция 1936 года наделяла этим правом исключительно палаты Верховного совета СССР. В 1977-м новый Основной закон расширил список субъектов законотворчества, куда вошли помимо Совмина, Верховного суда, генпрокурора, президиума, комиссий и непосредственно депутатов Верховного совета еще и союзные республики. В РСФСР по аналогии эту возможность предоставили республикам автономным — Татарской, Башкирской, Якутской и другим АССР.
В конце 1980-х автономии поднялись еще на одну ступеньку в союзной иерархии и получили право предлагать законы уже на уровне СССР. А вслед за ними «подтянулись» и остальные входившие в РСФСР административные единицы, которые (за исключением городов республиканского подчинения — Москвы и Ленинграда) обрели такое же право на территории будущей России. Наконец, в 1993 году российская Конституция уравняла все новоявленные субъекты РФ, наделив их возможностью вносить на рассмотрение Госдумы проекты федеральных законов. С тех пор парламенты регионов пользуются этим правом наравне с президентом, Советом федерации, сенаторами, депутатами, правительством, а также Конституционным и Верховным судами.
Поначалу, однако, принимать участие в государственном строительстве регионы не спешили. На фоне развернувшегося «парада суверенитетов» многие территории чаще сопротивлялись центральной власти, чем помогали ей.
Да и не везде законодательные органы российского образца успели сформироваться в короткий срок — кое-где этот процесс затянулся аж до 1996 года. В результате из 280 законопроектов, поступивших на рассмотрение Госдумы первого созыва (1994–1996), регионы внесли всего 36 (12,9%). Для сравнения, столько же предложил президент, а правительство — в два раза больше.
«У депутатов просто не было практики. Не все сразу заинтересовались этой возможностью, не все оценили и не все поняли, как ей пользоваться. К тому же парламенты были загружены тяжелой работой по институционализации собственных субъектов: нужно было принимать уставы, законы об организации власти и так далее,— говорит эксперт по региональной политике Виталий Иванов.— Может быть, и правильно, что в той ситуации никто не засорял Госдуму лишними инициативами». Другим фактором, который влиял на пассивность заксобраний, была их сильная зависимость от исполнительной власти, добавляет господин Иванов: «Губернаторам было не нужно — парламенты не делали».
Первопроходцем выступило заксобрание Алтайского края. 16 января 1995-го, то есть спустя целый год после начала работы первого созыва нижней палаты, алтайские депутаты внесли в Госдуму первую региональную инициативу — о правовом регулировании потребительских кооперативов. И хотя законопроект «ушел в стол» и пролежал там без движения шесть лет, а затем был просто отклонен профильным комитетом, он помог краевым депутатам войти в историю российского парламентаризма. Как минимум одним проектом отметились еще 22 собрания, предлагавшие, в частности, поправить Конституцию, запретить рекламу алкоголя и табака, освободить оборонные предприятия от налога на землю и проч.
Все эти инициативы по разным причинам отклонялись, хотя в их числе были и весьма актуальные. Тюменская облдума, например, озаботилась устройством «матрешек» — краев и областей со входящими в их состав автономными округами. Ее проект, закрепляющий проведение выборов губернатора «материнского» субъекта на всей его территории, включая автономии, после жарких споров был одобрен в Госдуме и Совфеде, но отклонен президентом, а затем снят с повторного рассмотрения. Аналогичная участь постигла еще четыре региональные инициативы первого созыва, и только одна — об увеличении штрафов за нарушение правил дорожного движения — прошла президентский «фильтр», став федеральным законом. Ее автором выступила дума Приморского края.
Явились по повестке
Низкая активность региональных парламентов в 1990-е не должна удивлять, ведь в то время субъекты были слабо включены в федеральную повестку, говорит политолог-регионалист Ростислав Туровский: «Какие-то из них были более оппозиционными, какие-то — более подчиненными губернаторам, однако и те и другие на уровень федеральной политики выходили редко. Даже когда в 1996 году спикеры заксобраний по должности стали членами Совета федерации, к реальному повышению статуса парламентов это не привело».
На рубеже веков активность субъектов начала планомерно возрастать. Пик пришелся на середину 2000-х, когда почти каждый второй законопроект, поступавший на рассмотрение Госдумы, был подготовлен или региональным парламентом, или при его участии. В четвертом созыве (2003–2007), например, доля таких инициатив достигла рекордных 42,7%.
Во многом это стало следствием смены позиционирования, объясняет господин Туровский. Так называемый Совет законодателей при Совфеде, который появился в 2002 году, открыл канал для продвижения региональных инициатив на федеральный уровень. И субъекты, искавшие, чем ответить на усиление централизации власти, не преминули этим воспользоваться, отмечает эксперт: «Они предлагали корректирующие, уточняющие, в чем-то даже противоречащие решения в отношении федеральной повестки, направленной на централизацию. Наличие довольно остро воспринимаемого интереса к своей роли, видимо, обуславливало пик этой активности».
Однако затем процесс пошел вспять. Темпы регионального законотворчества стали снижаться с каждым новым созывом нижней палаты. «Пришло разочарование в собственных силах: законопроекты не принимались, федеральный контроль ужесточался,— продолжает господин Туровский.— В 2012 году в Совете законодателей изменилась парадигма: его возглавили спикеры Совфеда и Госдумы, а направленность на продвижение региональных инициатив сменилась их фильтрацией. Механизм, который только-только проклюнулся в нулевых, потерял значение. И когда федеральная повестка стала явно доминировать, регионы поняли, что им уже ничего не светит».
По словам эксперта, максимум, на который с тех пор могут рассчитывать региональные депутаты,— это внесение законопроектов, спущенных сверху для придания им видимости «низовых инициатив».
«Произошло обессмысливание»,— заключает господин Туровский. Как итог, в текущем — восьмом — созыве Госдумы заксобрания демонстрируют рекордную пассивность, внося лишь 12,7% проектов. Это даже меньше, чем в первом созыве. В среднем же подпись регионального спикера стоит под каждой четвертой инициативой (26,7%), внесенной в нижнюю палату за всю историю ее существования.
Законопритворческая работа
Эффективность такого законотворчества оставляет желать лучшего. По статистике только каждый 12-й проект (8,3%), который когда-то был внесен парламентом региона, обрел форму закона. Это худший показатель среди всех субъектов права (не считая Конституционного суда, который за всю историю ни разу такой возможностью не воспользовался): инициативы президента доходили до опубликования в 91,2% случаев, правительства — в 84,4%, Верховного суда — в 58% (у упраздненного Высшего арбитражного суда результат был похуже — 55,9%), Совета федерации — в 16,6%. Наконец, личные сенаторские законопроекты одобрялись на всех уровнях в 28,5% случаев, а депутатские — в 21,7% (нередко под одним документом стоят подписи представителей обеих палат).
Отчасти такая слабая «принимаемость» региональных идей обусловлена низким качеством подготовки документов. Два законопроекта из пяти (40,4%) банально не доходят даже до первого чтения. Каждый седьмой (14,7%) противоречит Конституции или не соответствует требованиям думского регламента. Еще столько же (14,6%) отзываются авторами до рассмотрения. Многие идеи отклоняются из-за «сырости»: отсутствия источника финансирования, механизма реализации и проч.
По общему числу внесенных проектов безусловным лидером является законодательное собрание Санкт-Петербурга. За все время северная столица предложила Госдуме 324 инициативы — больше, чем Совет федерации (205) или Алтай (39), Смоленская область (37), Дагестан, Севастополь, Карачаево-Черкесия, Чечня (по 33), Тува (29), Крым, Мордовия (по 23) и Марий Эл (17) вместе взятые.
Впрочем, из этого множества приняты были только 18 законов (5,6%), да и те — не то чтобы фундаментальные. Например, нижняя палата одобрила идею питерских коллег сохранять за избранными в депутаты милиционерами их рабочие места (дело было еще в 2000-м). Или продлевать сроки полномочий органов местного самоуправления и заксобраний для синхронизации дат голосования. Или передавать субъектам право реконструкции исторических памятников на водных объектах.
В 2014 году заксобрание Петербурга добилось переименования Дня воинской славы 27 января, который официально был приурочен к «полному освобождению советскими войсками города Ленинграда от блокады его немецко-фашистскими войсками», в «День полного освобождения города Ленинграда от фашистской блокады». Как оказалось, прежняя формулировка умаляла заслуги блокадников, да и сама армия была тогда не Советской, а Рабоче-Крестьянской. Но наиболее символичным достижением питерского парламента, конечно, стал закон о переезде Конституционного суда из Москвы в Санкт-Петербург, принятый Госдумой в 2006 году.
По мнению Виталия Иванова, лидерство северной столицы по числу внесенных в Думу законопроектов связано с тем, что в городском парламенте «всегда хватало активных людей и всегда была оппозиция». «Петербург подчеркивал свой особый статус, демонстрировал свои столичные амбиции,— добавляет Ростислав Туровский.— Поэтому даже обидно, что его законопроекты так часто отвергали».
Еще одним ярким примером оппозиционной активности является законодательное собрание Карелии, которое, будучи неподконтрольным «Единой России», выдало на-гора с 2011 по 2016 год 89 законопроектов. В том числе карельские депутаты предложили ввести уголовную ответственность за оскорбление граждан представителями власти, то есть «отзеркалить» ст. 319 УК РФ («Оскорбление представителя власти»). Ожидаемо из всего множества инициатив Госдума одобрила только две технические, а парламент республики в результате стал одним из самых активных (217 законопроектов), но при этом и самых неэффективных (7 принятых, или 3,2%).
Хуже с «принимаемостью» дела обстоят только у Сахалинской облдумы (2,9%), Липецкого облсовета (2,9%) и Тамбовской облдумы (2,5%).
Возглавляют же рейтинг эффективности Крым с Севастополем, чьи законопроекты одобрялись в 39,1% и 27,3% случаев соответственно. Причины такой редкой благосклонности Госдумы очевидны: большинство инициатив так или иначе были связаны с вопросами интеграции полуострова после его присоединения к России в 2014 году.
В основной массе законопроекты, которые Госдума все-таки принимает по инициативе регионов, носят технический характер. Наиболее распространенными среди них являются законы о создании, объединении, переименовании или упразднении районных судов, а также об изменении количества мировых судей. На счету некоторых заксобраний — например, Тувы, Чечни, Амурской, Липецкой и Тамбовской областей — иных одобренных проектов просто нет. Также довольно часто Дума дает добро на переход субъекта в другую часовую зону (волгоградцы в 2018 году вышли из московского времени, а в 2020-м решили вернуться обратно), переименование городов и другие локальные по своей сути нормы.
По-настоящему федеральные инициативы среди принятых законов встречаются редко и чаще находятся в числе отклоненных. Одним из редких исключений можно считать первый закон о запрете ЛГБТ-пропаганды среди несовершеннолетних, который был внесен в марте 2012 года Новосибирским заксобранием и после долгих дискуссий принят в июне 2013-го, пусть и в существенно переработанном виде. А вот, например, парламент Чечни дважды (в 2006 и 2018 годах) предлагал Госдуме снять конституционное ограничение на третий подряд срок для президента РФ, но нижняя палата оба проекта отклонила.
С другой стороны, нельзя не отметить, что иногда отвергнутые региональные инициативы позже перевносились и одобрялись уже за авторством федеральных парламентариев. Так было, скажем, с запретом для глав регионов именоваться «президентом»: соответствующие законопроекты внесли парламенты Чечни и Ингушетии, но принят был вариант, разработанный депутатами Госдумы. А вышеупомянутая тюменская поправка о выборах губернатора «материнского» субъекта в «матрешечных» регионах в конце концов вошла в рамочный закон о системе органов власти в регионах.
Фотогалерея
Закрыли сессию
Фото: Коммерсантъ / Дмитрий Духанин / купить фото
Фото: Коммерсантъ / Дмитрий Духанин / купить фото
Фото: Коммерсантъ / Дмитрий Духанин / купить фото
Фото: Коммерсантъ / Дмитрий Духанин / купить фото
Фото: Коммерсантъ / Дмитрий Духанин / купить фото
Фото: Коммерсантъ / Дмитрий Духанин / купить фото
Фото: Коммерсантъ / Дмитрий Духанин
Фото: Коммерсантъ / Дмитрий Духанин / купить фото
Фото: Коммерсантъ / Дмитрий Духанин / купить фото
Фото: Коммерсантъ / Дмитрий Духанин / купить фото
Фото: Коммерсантъ / Дмитрий Духанин / купить фото
Фото: Коммерсантъ / Дмитрий Духанин / купить фото
Фото: Коммерсантъ / Дмитрий Духанин / купить фото
Фото: Коммерсантъ / Дмитрий Духанин / купить фото
Фото: Коммерсантъ / Дмитрий Духанин / купить фото
Фото: Коммерсантъ / Дмитрий Духанин / купить фото
Фото: Коммерсантъ / Дмитрий Духанин / купить фото
Фото: Коммерсантъ / Дмитрий Духанин / купить фото
Фото: Коммерсантъ / Дмитрий Духанин / купить фото
Фото: Коммерсантъ / Дмитрий Духанин / купить фото
Фото: Коммерсантъ / Дмитрий Духанин / купить фото
Фото: Коммерсантъ / Дмитрий Духанин / купить фото
Фото: Коммерсантъ / Дмитрий Духанин / купить фото
Фото: Коммерсантъ / Дмитрий Духанин / купить фото
Фото: Коммерсантъ / Дмитрий Духанин / купить фото
Фото: Коммерсантъ / Дмитрий Духанин / купить фото
Фото: Коммерсантъ / Дмитрий Духанин / купить фото
Фото: Коммерсантъ / Дмитрий Духанин / купить фото
Фото: Коммерсантъ / Дмитрий Духанин / купить фото
Фото: Коммерсантъ / Дмитрий Духанин / купить фото
Фото: Коммерсантъ / Дмитрий Духанин / купить фото
Фото: Коммерсантъ / Дмитрий Духанин / купить фото
Фото: Коммерсантъ / Дмитрий Духанин / купить фото
Фото: Коммерсантъ / Дмитрий Духанин / купить фото
Фото: Коммерсантъ / Дмитрий Духанин / купить фото
Фото: Коммерсантъ / Дмитрий Духанин / купить фото
Фото: Коммерсантъ / Дмитрий Духанин / купить фото
Фото: Коммерсантъ / Дмитрий Духанин / купить фото
Фото: Коммерсантъ / Дмитрий Духанин / купить фото
Фото: Коммерсантъ / Дмитрий Духанин / купить фото
Фото: Коммерсантъ / Дмитрий Духанин / купить фото
Фото: Коммерсантъ / Дмитрий Духанин / купить фото
Фото: Коммерсантъ / Дмитрий Духанин / купить фото
Фото: Коммерсантъ / Анатолий Жданов / купить фото