"Россия может оказаться в компании Казахстана и Узбекистана"
Стремясь ограничить деятельность некоммерческих организаций в России, Кремль утверждает, что госконтроль за НКО существует во всем мире. Как работают НКО на Западе, корреспондент "Власти" Наргиз Асадова выяснила непосредственно у их представителей.
Боязнь "оранжевой чумы" стала основной причиной создания законопроекта, направленного в первую очередь против иностранных НКО и правозащитных организаций. Главным аргументом Кремля в пользу ужесточения закона о НКО является то, что подобная практика контроля со стороны государства существует во всех развитых странах Запада. За последний месяц кремлевские чиновники не раз заявляли, что в США и других странах запрещено финансирование из-за рубежа НКО, занимающихся политической деятельностью.
Насколько эти утверждения соответствуют действительности, я попыталась выяснить у самих участников некоммерческих организаций. На мои вопросы отвечали Наташа Буржели, юрист из Международного центра некоммерческого права (Вашингтон), Йенс Зигерт, руководитель российского представительства фонда Генриха Белля, и Мария Чертог, глава российского отделения британского фонда CAF.
— Правда, что в США существует некий госорган, который прежде чем зарегистрировать иностранную организацию, должен сначала признать ее "приемлемой"?
Наташа Буржели: В США объединения, даже созданные на территории других государств, очень часто вообще не обязаны проходить процедуру регистрации. Иностранная организация может даже открыть банковский счет в США, не проходя при этом процедуру регистрации. Ей достаточно получить ИНН, что является административной формальностью. При этом такая организация может даже пользоваться правами юридического лица — например, правом владеть имуществом. Но многие НКО все же предпочитают зарегистрироваться, поскольку в этом случае они получают значительные налоговые послабления. На уровне штата НКО может зарегистрироваться в офисе госсекретариата штата. Организация, стремящаяся получить статус юридического лица, должна предоставить копию учредительного договора, внести небольшой платеж (например, в Миннесоте — $50) и написать заявку, содержащую базовую информацию об объединении (координаты ее учредителя, адрес организации и т. п.).
— Законопроект депутатов от "Единой России" запрещает учреждать НКО и быть их членами иностранцам, не проживающим постоянно в РФ, и лицам без гражданства. Существуют ли ограничения в создании НКО для иностранных граждан в США?
Наташа Буржели: Это является дискриминацией иностранных граждан и противоречит российской Конституции, статья 62 которой гласит, что "на территории РФ иностранные граждане обладают теми же правами, что и граждане РФ". Все страны G7 разрешают иностранным организациям открывать представительства и филиалы для ведения своей деятельности. В законодательстве США также нет никаких специальных ограничений для иностранных организаций, касающихся их прав осуществлять свою деятельность на территории США. Запрет иностранцам создавать или участвовать в НКО противоречит международным обязательствам, взятым на себя Россией. В частности, Европейской конвенции по правам человека, положения которой гарантируют защиту "всех лиц, подпадающих под юрисдикцию" стран--членов конвенции.
— Скажите, если бы Глеб Павловский захотел открыть российское представительство Фонда эффективной политики в Германии, ему бы позволили это сделать?
Йенс Зигерт: В Германии иностранцам разрешается создавать фонды, объединения и другие виды НКО. Более того, у нас разрешается, чтобы учредителем был иностранец. Иностранные общества и фонды признаются автоматически правомочными, если они признаются таковыми законодательством у себя на родине.
Наташа Буржели: Непонятно, зачем устанавливать запрет на открытие иностранными НКО своих отделений в России. Если иностранная организация занимается законной деятельностью, то страна, в которой она ее осуществляет, должна быть заинтересована в создании благоприятных условий для ее работы. Если же иностранная организация ведет незаконную деятельность (например, занимается отмыванием денег, нажитых преступным путем), то ее российское отделение подпадает под юрисдикцию местного законодательства наравне с другими местными организациями.
— Но наверняка же в странах G7 существуют механизмы контроля за иностранными НКО.
Наташа Буржели: Контроль за финансовой и хозяйственной деятельностью НКО осуществляется налоговой инспекцией. Каждый год НКО должна предоставить финансовый отчет в налоговые службы. У вас же новый законопроект предлагает предоставить надзорные функции за деятельностью НКО помимо налоговой инспекции чиновникам Минюста. Минюсту разрешается осуществлять финансовый контроль путем проведения аудиторских проверок и выставления требований предъявить документы самым различным организациям, включая те, которые не имеют статуса юридического лица. Такой практики не существует в странах G7.
Мария Чертог: В Англии и Уэльсе за деятельностью НКО следит Комиссия по вопросам благотворительности. Причем это не государственный орган, а общественная организация, которой государство делегировало эти полномочия. Комиссия может посетить благотворительную организацию для ознакомления с системой ее управления. Но подобный визит может состояться только при условии предварительного уведомления и при наличии веских причин для проверки.
— Сторонники законопроекта о НКО утверждают, что и в США, и в европейских странах запрещается иностранное финансирование. Это действительно так?
Наташа Буржели: В американском законодательстве действительно присутствуют положения, предусматривающие определенные ограничения по финансированию физическими и юридическими лицами политической деятельности в США. В первую очередь это касается выделения средств на избирательные кампании. Финансирование любых видов избирательной деятельности в США иностранными гражданами и организациями запрещается. Что же касается права НКО, зарегистрированных в США, получать средства зарубежных доноров, то на федеральном уровне такие вопросы не регулируются. В штатах особых ограничений также не существует.
— А в США проверяют источники финансирования НКО?
Наташа Буржели: Каждый год НКО должны подписывать налоговую декларацию, где указывается только общая сумма пожертвований, полученных за год. Но они не обязаны называть конкретных спонсоров. Так что практика получения средств от зарубежных доноров является вполне легальной. На сайтах НКО можно найти специальные разделы, где говорится, что они охотно принимают денежные переводы из-за рубежа.
Юристы из германского посольства в Москве также подтверждают, что в законодательстве ФРГ, Великобритании и Франции не существует запретов на получение местными и иностранными НКО средств из-за рубежа под конкретные проекты.
По мнению большинства западных юристов, читавших новый законопроект о НКО, одной из главных его проблем является отсутствие четкого определения политической деятельности. Если закон будет принят в таком виде или с косметическими поправками, то чиновники смогут сами решать, что является политической деятельностью, а что нет. Например, организация конференции о проблемах монетизации в России может быть расценена как политическая деятельность, и НКО, организовавшая эту конференцию, будет лишена регистрации. В США и Великобритании, например, существует четкое разделение на advocacy и lobbying. Advocacy — это просветительская деятельность. К примеру, организация круглых столов, конференций и клубов, на которых обсуждаются те или иные политические решения в стране. Lobbying — это уже непосредственное давление на политика. Причем лоббирование в США тоже не запрещено, а его правила прописаны в законе "О лоббистской деятельности". Однако отличие организаций, занимающихся просветительской деятельностью, от лоббистских заключается в том, что первые пользуются налоговыми послаблениями, а вторые нет.
— Какая опасность заключается в том, что законопроект в том виде, в котором он был принят в первом чтении, требует от всех некоммерческих объединений, даже от тех, которые не имеют статуса юридического лица, в обязательном порядке уведомлять о своем существовании Минюст?
Йенс Зигерт: Это просто смешно! В Германии регистрироваться должны только НКО и фонды для образования юридического лица, для создания же общества разрешения не нужно, они не подлежат обязательной регистрации. У вас есть хороший фильм — "Ирония судьбы, или С легким паром". Там четверо друзей каждый год 31 декабря ходили в баню. Эта компания, согласно законопроекту, вполне подходит под термин "общественное объединение": "добровольное самоуправляемое некоммерческое образование, созданное по инициативе граждан, собравшихся вместе ради общих интересов". Так что по новому закону они тоже должны уведомить специальные органы о своем существовании.
Наташа Буржели: Это положение законопроекта является грубым нарушением статьи 11 Европейской конвенции прав человека, говорящей о том, что "каждый человек имеет право свободно объединяться в мирные общества и объединения". Страны--члены G7, как и практически все европейские страны, разрешают образование на их территории неформальных групп граждан, не требуя от них при этом ни официального уведомления, ни регистрации в госорганах. Если положение законопроекта об обязательном уведомлении будет принято, Россия окажется одной из немногих стран, где закон ограничивает право неформальных объединений. В компании таких государств, как Казахстан, Узбекистан, Белоруссия и Таджикистан.
Боязнь "оранжевой чумы" стала основной причиной создания законопроекта, направленного в первую очередь против иностранных НКО и правозащитных организаций. Главным аргументом Кремля в пользу ужесточения закона о НКО является то, что подобная практика контроля со стороны государства существует во всех развитых странах Запада. За последний месяц кремлевские чиновники не раз заявляли, что в США и других странах запрещено финансирование из-за рубежа НКО, занимающихся политической деятельностью.
Насколько эти утверждения соответствуют действительности, я попыталась выяснить у самих участников некоммерческих организаций. На мои вопросы отвечали Наташа Буржели, юрист из Международного центра некоммерческого права (Вашингтон), Йенс Зигерт, руководитель российского представительства фонда Генриха Белля, и Мария Чертог, глава российского отделения британского фонда CAF.
— Правда, что в США существует некий госорган, который прежде чем зарегистрировать иностранную организацию, должен сначала признать ее "приемлемой"?
Наташа Буржели: В США объединения, даже созданные на территории других государств, очень часто вообще не обязаны проходить процедуру регистрации. Иностранная организация может даже открыть банковский счет в США, не проходя при этом процедуру регистрации. Ей достаточно получить ИНН, что является административной формальностью. При этом такая организация может даже пользоваться правами юридического лица — например, правом владеть имуществом. Но многие НКО все же предпочитают зарегистрироваться, поскольку в этом случае они получают значительные налоговые послабления. На уровне штата НКО может зарегистрироваться в офисе госсекретариата штата. Организация, стремящаяся получить статус юридического лица, должна предоставить копию учредительного договора, внести небольшой платеж (например, в Миннесоте — $50) и написать заявку, содержащую базовую информацию об объединении (координаты ее учредителя, адрес организации и т. п.).
— Законопроект депутатов от "Единой России" запрещает учреждать НКО и быть их членами иностранцам, не проживающим постоянно в РФ, и лицам без гражданства. Существуют ли ограничения в создании НКО для иностранных граждан в США?
Наташа Буржели: Это является дискриминацией иностранных граждан и противоречит российской Конституции, статья 62 которой гласит, что "на территории РФ иностранные граждане обладают теми же правами, что и граждане РФ". Все страны G7 разрешают иностранным организациям открывать представительства и филиалы для ведения своей деятельности. В законодательстве США также нет никаких специальных ограничений для иностранных организаций, касающихся их прав осуществлять свою деятельность на территории США. Запрет иностранцам создавать или участвовать в НКО противоречит международным обязательствам, взятым на себя Россией. В частности, Европейской конвенции по правам человека, положения которой гарантируют защиту "всех лиц, подпадающих под юрисдикцию" стран--членов конвенции.
— Скажите, если бы Глеб Павловский захотел открыть российское представительство Фонда эффективной политики в Германии, ему бы позволили это сделать?
Йенс Зигерт: В Германии иностранцам разрешается создавать фонды, объединения и другие виды НКО. Более того, у нас разрешается, чтобы учредителем был иностранец. Иностранные общества и фонды признаются автоматически правомочными, если они признаются таковыми законодательством у себя на родине.
Наташа Буржели: Непонятно, зачем устанавливать запрет на открытие иностранными НКО своих отделений в России. Если иностранная организация занимается законной деятельностью, то страна, в которой она ее осуществляет, должна быть заинтересована в создании благоприятных условий для ее работы. Если же иностранная организация ведет незаконную деятельность (например, занимается отмыванием денег, нажитых преступным путем), то ее российское отделение подпадает под юрисдикцию местного законодательства наравне с другими местными организациями.
— Но наверняка же в странах G7 существуют механизмы контроля за иностранными НКО.
Наташа Буржели: Контроль за финансовой и хозяйственной деятельностью НКО осуществляется налоговой инспекцией. Каждый год НКО должна предоставить финансовый отчет в налоговые службы. У вас же новый законопроект предлагает предоставить надзорные функции за деятельностью НКО помимо налоговой инспекции чиновникам Минюста. Минюсту разрешается осуществлять финансовый контроль путем проведения аудиторских проверок и выставления требований предъявить документы самым различным организациям, включая те, которые не имеют статуса юридического лица. Такой практики не существует в странах G7.
Мария Чертог: В Англии и Уэльсе за деятельностью НКО следит Комиссия по вопросам благотворительности. Причем это не государственный орган, а общественная организация, которой государство делегировало эти полномочия. Комиссия может посетить благотворительную организацию для ознакомления с системой ее управления. Но подобный визит может состояться только при условии предварительного уведомления и при наличии веских причин для проверки.
— Сторонники законопроекта о НКО утверждают, что и в США, и в европейских странах запрещается иностранное финансирование. Это действительно так?
Наташа Буржели: В американском законодательстве действительно присутствуют положения, предусматривающие определенные ограничения по финансированию физическими и юридическими лицами политической деятельности в США. В первую очередь это касается выделения средств на избирательные кампании. Финансирование любых видов избирательной деятельности в США иностранными гражданами и организациями запрещается. Что же касается права НКО, зарегистрированных в США, получать средства зарубежных доноров, то на федеральном уровне такие вопросы не регулируются. В штатах особых ограничений также не существует.
— А в США проверяют источники финансирования НКО?
Наташа Буржели: Каждый год НКО должны подписывать налоговую декларацию, где указывается только общая сумма пожертвований, полученных за год. Но они не обязаны называть конкретных спонсоров. Так что практика получения средств от зарубежных доноров является вполне легальной. На сайтах НКО можно найти специальные разделы, где говорится, что они охотно принимают денежные переводы из-за рубежа.
Юристы из германского посольства в Москве также подтверждают, что в законодательстве ФРГ, Великобритании и Франции не существует запретов на получение местными и иностранными НКО средств из-за рубежа под конкретные проекты.
По мнению большинства западных юристов, читавших новый законопроект о НКО, одной из главных его проблем является отсутствие четкого определения политической деятельности. Если закон будет принят в таком виде или с косметическими поправками, то чиновники смогут сами решать, что является политической деятельностью, а что нет. Например, организация конференции о проблемах монетизации в России может быть расценена как политическая деятельность, и НКО, организовавшая эту конференцию, будет лишена регистрации. В США и Великобритании, например, существует четкое разделение на advocacy и lobbying. Advocacy — это просветительская деятельность. К примеру, организация круглых столов, конференций и клубов, на которых обсуждаются те или иные политические решения в стране. Lobbying — это уже непосредственное давление на политика. Причем лоббирование в США тоже не запрещено, а его правила прописаны в законе "О лоббистской деятельности". Однако отличие организаций, занимающихся просветительской деятельностью, от лоббистских заключается в том, что первые пользуются налоговыми послаблениями, а вторые нет.
— Какая опасность заключается в том, что законопроект в том виде, в котором он был принят в первом чтении, требует от всех некоммерческих объединений, даже от тех, которые не имеют статуса юридического лица, в обязательном порядке уведомлять о своем существовании Минюст?
Йенс Зигерт: Это просто смешно! В Германии регистрироваться должны только НКО и фонды для образования юридического лица, для создания же общества разрешения не нужно, они не подлежат обязательной регистрации. У вас есть хороший фильм — "Ирония судьбы, или С легким паром". Там четверо друзей каждый год 31 декабря ходили в баню. Эта компания, согласно законопроекту, вполне подходит под термин "общественное объединение": "добровольное самоуправляемое некоммерческое образование, созданное по инициативе граждан, собравшихся вместе ради общих интересов". Так что по новому закону они тоже должны уведомить специальные органы о своем существовании.
Наташа Буржели: Это положение законопроекта является грубым нарушением статьи 11 Европейской конвенции прав человека, говорящей о том, что "каждый человек имеет право свободно объединяться в мирные общества и объединения". Страны--члены G7, как и практически все европейские страны, разрешают образование на их территории неформальных групп граждан, не требуя от них при этом ни официального уведомления, ни регистрации в госорганах. Если положение законопроекта об обязательном уведомлении будет принято, Россия окажется одной из немногих стран, где закон ограничивает право неформальных объединений. В компании таких государств, как Казахстан, Узбекистан, Белоруссия и Таджикистан.