Хорошая попытка

Как ранее сообщал «Ъ», министерская встреча Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) намечена на 30 ноября — 1 декабря в Скопье. Из-за разногласий, связанных с возможностью участия российского министра иностранных дел Сергея Лаврова, под вопросом находится не только процедура выбора страны—председателя ОБСЕ (сейчас это Северная Македония), но и будущее организации как таковой. Корреспондент «Ъ» Иван Тяжлов постарался разобраться, какие ценности лежали в основе ОБСЕ, когда она создавалась, что пошло не так и почему больше не значит лучше.

Выйти из полноэкранного режима

Развернуть на весь экран

Сотрудничество ради безопасности

На сегодняшний день в ОБСЕ 57 членов, включая все страны бывшего Советского Союза и бывшей Югославии, за исключением частично признанного Косова. Это крупнейшая региональная организация в мире, в которую кроме собственно европейских и постсоветских государств входят Соединенные Штаты Америки и Канада. Кроме того, у организации есть партнеры по сотрудничеству, в числе которых на сегодняшний день значатся Австралия, Алжир, Афганистан, Египет, Израиль, Иордания, Марокко, Таиланд, Тунис, Южная Корея и Япония. Официальными языками ОБСЕ являются английский, испанский, итальянский, немецкий, русский и французский.

Наиболее высоким уровнем взаимодействия в ОБСЕ являются саммиты глав государств и правительств. Формально организации через месяц, 1 декабря, исполнится 29 лет, но первым таким саммитом стало Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе в Хельсинки с 30 июля по 1 августа 1975 года, где был подписан Заключительный акт. Акт подписали 35 государств, включая две Германии, Советский Союз, Югославию, США, Канаду и Ватикан. Ватикан к тому моменту уже 150 лет не принимал участия ни в каких широких европейских соглашениях — да соглашений с таким количеством участников прежде и не было.

Выйти из полноэкранного режима

Развернуть на весь экран

Советский Союз на совещании в Хельсинки представлял 68-летний генеральный секретарь ЦК КПСС Леонид Брежнев. Участник войны и очевидец Карибского кризиса, советский лидер не мог недооценивать соглашение о нерушимости границ в Европе. Подписание Заключительного акта в значительной мере было личным триумфом Брежнева, однако нельзя недооценивать роль главы советского МИДа Андрея Громыко, который, согласно воспоминаниям коллег, первым увидел в общеевропейском совещании по безопасности возможность утвердить существующие границы, включая границы между ГДР и ФРГ.

Первые пробные шары на тему общеевропейского совещания могли быть запущены по время визита Громыко в Рим в 1966 году. Итальянское правительство, которое в то время с оптимизмом смотрело на расширение экономических связей с СССР, поддержало идею, но сразу предложило наряду с безопасностью обсуждать и сотрудничество, включая гуманитарную сферу прав человека, свободы передвижения и трансграничных контактов граждан. Именно вокруг этих пунктов между странами-участницами разгорятся первые конфликты. Тогда же было предложено пригласить к участию США и Канаду: США очевидным образом были вторым полюсом биполярного мира, а Канада должна была несколько ретушировать их участие в соглашении, формально касающегося главным образом Старого Света. Советский Союз со своей стороны провел идею совещания через политический консультативный комитет Организации Варшавского договора, придав ей характер общей инициативы соцстран.

Сотрудничество и безопасность

Ввод советских войск в Чехословакию в 1968 году осложнил процесс подготовки общеевропейского совещания, но не остановил его. Прогрессу способствовали, в частности, новая «восточная политика» канцлера ФРГ Вилли Брандта, а также активизация советско-американского ядерного диалога. Долгожданному открытию совещания министров в Хельсинки предшествовали растянувшиеся на девять месяцев многосторонние консультации.

Летом 1973 года в Хельсинки прошло совещание министров иностранных дел — прототип будущего Совета министров иностранных дел ОБСЕ. Совещание продолжилось переговорами в Женеве, в ходе которых был сформирован итоговый документ. По признанию многих участников, работа по подготовке Заключительного акта была беспрецедентной, в том числе потому, что формулировки, касавшиеся очень широкого круга вопросов, подчас жизненно важных для стран, их граждан и правительств, определялись на основе общего консенсуса 35 участников.

Выйти из полноэкранного режима

Развернуть на весь экран

Самая принципиальная часть акта 1975 года — Декларация принципов, которыми государства-участники обязывались руководствоваться во взаимных отношениях. Этих принципов десять:

• суверенное равенство и уважение прав, присущих суверенитету;
• неприменение силы или угрозы силой;
• нерушимость границ;
• территориальная целостность государств;
• мирное урегулирование споров;
• невмешательство во внутренние дела;
• уважение прав человека и основных свобод, включая свободу мысли, совести, религии и убеждений;
• равноправие и право народов распоряжаться своей судьбой;
• сотрудничество между государствами;
• добросовестное выполнение обязательств по международному праву.

В акт входил также Документ по мерам укрепления доверия и некоторым аспектам безопасности и разоружения. Он касался прежде всего взаимного уведомления о военных учениях и крупных передвижениях войск, а также обмена наблюдателями. Вторая и третья «корзины» касались экономического сотрудничества и гуманитарной сферы, включая права человека. Позже высказывались предположения, что часть «ястребов» в советском руководстве чуть ли не просмотрели блок документов, касающихся гуманитарного сотрудничества и прав человека, сосредоточившись на закреплении нерушимости границ. «Третья корзина» действительно практически сразу же стала источником разногласий, в конечном итоге лишивших совещание значительной части его созидательного содержания. Некоторые советские мемуаристы консервативного толка даже высказывали предположения, что «гуманитарная составляющая» была специально включена в Заключительный акт, чтобы в долгосрочном плане подорвать советские идеологические устои. Этому, впрочем, противоречит консенсусный принцип работы над текстом документа и тот факт, что позиция советских участников его разработки не могла в мельчайших деталях не согласовываться с высшим руководством страны.

Безопасность без сотрудничества

Практически сразу после подписания Заключительного акта выяснилось, что заложенные в нем концепции несколько идеалистичны, а часть принципов вступают во взаимное противоречие. Например, признание нерушимости границ и территориальной целостности приходило в противоречие с отказом Соединенных Штатов и ряда других стран признать присоединение к СССР Литвы, Латвии и Эстонии: этот отказ администрация США немедленно подтвердила и придерживалась этого принципа до выхода Прибалтики из состава Советского Союза в 1991 году. С советской же точки зрения требования партнеров к соблюдению прав человека в СССР не вписывались в принцип невмешательства во внутренние дела.

Лидер, не подписавшей Соглашение Албании, Энвер Ходжа (правил в 1944–1985 годах) усмотрел в нем, как позднее и советские консерваторы, угрозу советскому блоку в Центральной и Восточной Европе: по его мнению, принципы Заключительного акта позволили «советским сателлитам» расширить контакты с Западом и, напротив, ослабить опеку со стороны Москвы, что в конечном счете грозило превратить Варшавский договор «в яичную скорлупу». Тогдашний албанский режим был социалистическим, но рассматривался как маргинальный и на Западе, и в СССР. Энвер Ходжа категорически отказался воспринимать развенчание культа личности Сталина, не прислушался к увещеваниям и угрозам Хрущева, а в 1962 году Албания вышла из Совета по экономической взаимопомощи и практически полностью переориентировалась на Китай. Албанская оценка оказалась тем не менее отчасти пророческой (отметим, сейчас Албания является страной—участницей ОБСЕ).

Выйти из полноэкранного режима

Развернуть на весь экран

В любом случае на пути к подписанию Заключительного акта он вызывал, кажется, больше оптимизма у участников, чем когда подписание уже состоялось. Леонид Брежнев, например, 24 июня 1973 года, за несколько дней до начала работы совещания министров иностранных дел в Хельсинки, заявил, что «холодная война, о которой мы беспокоились, закончилась». Напомним, за 11 лет до этого СССР и США оказались на грани ядерной войны в результате Карибского кризиса, связанного с размещением советских ракет на Кубе, а американских — в Турции. Карибский кризис стал наивысшей точкой напряженности всей холодной войны, после которого обе сверхдержавы ощутили необходимость разрядки.

Шаги к разрядке предпринимались и до Карибского кризиса, но были им в значительной мере перечеркнуты. Активное движение в этом направлении было возобновлено встречей советского премьера Алексея Косыгина с президентом США Линдоном Джонсоном в Гласборо летом 1967 года. В том же году в АН СССР был создан Институт по Соединенным Штатам Америки, в дальнейшем переименованный в Институт США и Канады. В ноябре 1969 года между СССР и США начались переговоры об ограничении стратегических наступательных вооружений, а в сентябре 1971 года страны договорились о мерах по усовершенствованию линий прямой связи и уменьшению опасности возникновения ядерной войны между СССР и США. В 1972–1974 годах состоялись четыре советско-американские встречи на высшем уровне: сначала Ричард Никсон посетил Москву, затем Леонид Брежнев отправился в Америку, потом Ричард Никсон снова приехал в Москву с визитом, во время которого было подписано Соглашение о пороговом запрещении ядерных испытаний (TTBT), а затем Леонид Брежнев встретился во Владивостоке с Джеральдом Фордом. В эти два года был подписан обширный пакет двусторонних соглашений, включая действующее до сих пор Соглашение о предотвращении ядерной войны, а также Договор об ограничении стратегических вооружений (ОСВ-1).

На таком благоприятном фоне у советского генерального секретаря действительно были основания говорить о прекращении холодной войны: едва ли он мог предположить, что всего через четыре года после подписания Заключительного акта в Хельсинки страны войдут в новый виток конфронтации, который будет в значительной мере усилен вводом советских войск в Афганистан в 1979 году и вместе с войной в этой стране поспособствует кризису и разрушению СССР.

Первые серьезные трения обозначились уже на второй встрече стран—участниц СБСЕ в Белграде, которая проходила в 1977–1978 годах: именно там возникли разногласия между СССР и западными участниками совещания относительно «гуманитарной корзины». Воодушевленные пунктами Заключительного акта, советские диссиденты стали создавать объединения, призванные следить за соблюдением в СССР прав человека — одной из них, и самой известной, стала Московская Хельсинкская группа, образованная в 1976-м и ликвидированная решением суда в 2023 году. Свое категорическое несогласие с самим фактом существования таких объединений советские власти выразили уже в 1977 году: часть членов МХГ была арестована, а часть вынуждена уехать. В Белграде же развернулась малопродуктивная дискуссия о том, насколько широко может трактоваться пункт Заключительного акта о невмешательстве во внутренние дела в сочетании с «третьей корзиной».

Тем не менее состоялись еще три встречи СБСЕ: в Мадриде в 1980–1983-м, в Стокгольме в 1984–1986-м и в Вене в 1986–1989-м. Мадридская встреча происходила в напряженной обстановке из-за войны в Афганистане и роста политической напряженности в Польше, который потребовал введения военного положения. Взаимному доверию не способствовали ни размещение ракет средней дальности в Европе, ни сбитый советскими военными пассажирский самолет из Южной Кореи. Но к финалу Мадридского этапа при поддержке неприсоединившихся и нейтральных стран удалось все же согласовать итоговый документ. Советский Союз был заинтересован в таком исходе: от этого зависело открытие Конференции по мерам укрепления доверия, безопасности и разоружению в Европе, над подготовкой которой МИД СССР трудился несколько лет. Первый этап конференции начался в 1984 году в Стокгольме и затянулся почти на два года.

Выйти из полноэкранного режима

Развернуть на весь экран

Безопасность и сотрудничество

На Венской встрече СБСЕ, открывшейся 4 ноября 1986 года, уже ощутимо веял ветер перемен: новое советское руководство демонстрировало решимость отказаться от конфронтации и готовность перейти к новому этапу разрядки. Уже через год советский генсек Михаил Горбачев сформулирует принципы нового политического мышления в международных отношениях, а в декабре 1987 года он и Рональд Рейган подпишут в Вашингтоне Договор о ликвидации ракет средней и меньшей дальности (ДРСМД; в 2019 году Россия объявила о приостановке участия в Договоре). Во время саммита на Мальте в декабре 1989-го Михаил Горбачев и новый президент США Джордж Буш-старший объявят о завершении холодной войны — с несколько бОльшими основаниями, чем Леонид Брежнев за 16 лет до этого.

Выйти из полноэкранного режима

Развернуть на весь экран

В ноябре 1990 года Михаил Горбачев, которого к этому моменту все больше занимал вопрос валютных заимствований для спасения коллапсирующей советской экономики, принял участие в Парижском совещании глав государств и правительств СБСЕ, в ходе которого была подписана Парижская хартия для новой Европы (в ней также провозглашалось окончание холодной войны) и заключен Договор об обычных вооруженных силах в Европе (участие России после долгих споров приостановлено в 2007 году, денонсирован Россией в 2023 году). Осенью 1991 года Москва приняла третий этап Конференции по человеческому измерению СБСЕ (первые два прошли в 1989-м в Париже и в 1990-м в Копенгагене).

Дальнейшие эволюции СБСЕ происходили сначала на фоне распада СССР, а затем на фоне распада Югославии. И СССР, и Югославия были участниками Заключительного акта 1975 года, и происходившие в них теперь события было крайне непросто соотнести с тезисом о взаимном признании и нерушимости границ. Первым тестом на прочность этих деклараций стало объединение Германии в 1990 году, произошедшее при поддержке СССР, которая первоначально несколько удивила других участников Антигитлеровской коалиции. Впрочем, ко всем этим событиям был легко примнем пункт Заключительного акта о праве народов распоряжаться собственной судьбой.

Ни безопасности, ни сотрудничества

Вероятно, логическую ошибку заключала в себе попытка продлить после распада СССР и Югославии процесс, который был призван зафиксировать положение дел в Европе через 30 лет после окончания Второй мировой войны. Главным участником этого процесса и одним из архитекторов как европейского послевоенного устройства, так и самого СБСЕ был СССР. В 1991 году СССР не стало, но общая эйфория, связанная с окончанием холодной войны, заставила участников процесса предположить, что продолжать можно и без него — хотя СБСЕ теперь пребывало вне мира, в котором и ради которого оно было впервые созвано. Тем не менее на встрече на высшем уровне в Хельсинки в 1992 году было принято решение о трансформации политического совещания в постоянно действующую организацию, целью которой должна была стать «военно-политическая стабильность и сотрудничество от Ванкувера до Владивостока». Новая организация должна была получить право принимать «меры практического характера» для предотвращения и урегулирования локальных и региональных конфликтов.

В том же году в Стокгольме был учрежден пост генерального секретаря СБСЕ. В 1994 году в Будапеште решили окончательно преобразовать Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе в Организацию по безопасности и сотрудничеству. Формальным днем рождения ОБСЕ стало 1 января 1995 года.

Если судить по названиям документов, принимавшихся сначала в рамках СБСЕ, а затем и ОБСЕ, Северное полушарие находилось все это время на безостановочном пути к миру и стабильности.

В 1992 году был принят документ под названием «Вызов времени перемен», в 1993-м — Декларация по агрессивному национализму — источнику современных конфликтов. В 1994 году появилась декларация «На пути к подлинному партнерству в новую эпоху», а на первом саммите ОБСЕ в Лиссабоне в 1996 году — документ «О модели общей и всеобъемлющей безопасности для Европы XXI века».

Выйти из полноэкранного режима

Развернуть на весь экран

XXI век еще не наступил, а ОБСЕ уже направила полевые миссии в районы конфликтов в бывшей Югославии и на постсоветском пространстве — в частности, под ее эгидой проходили переговоры в Хасавюрте (Дагестан), в которых все поначалу видели оптимистическое завершение первой войны в Чечне, а потом оказалось, что никак не обойтись без второй. Миссии ОБСЕ работали также в зоне грузино-абхазского конфликта, в Южной Осетии и ряде других локаций бывшего СССР. Их присутствие, впрочем, не подразумевало активных попыток привести стороны к разрешению конфликтов, а сводилось к мониторингу, исполнителей которого не раз обвиняли в предвзятости. Кроме работы в зоне конфликтов ОБСЕ активно участвовала в наблюдении за выборами в постсоветских странах и после каждой кампании публиковала свой отчет, далеко не всегда комплементарный.

Между тем количество стран ОБСЕ из-за распада СССР и Югославии увеличилось почти вдвое по сравнению с числом участников подписания Акта 1975 года, но этот факт, похоже, только воодушевлял секретариат организации. Встречи ОБСЕ в формате глав МИДов стали ежегодными. Бюджет к 2008 году превысил €164 млн, две трети тратилось на полевые операции, треть — на секретариат и другие институты.

Саммитов на высшем уровне после Лиссабона прошло всего два: в 1999-м в Стамбуле и в 2010-м в Астане. В Стамбуле возникли первые признаки нежизнеспособности ДОВСЕ, однако была принята при участии Бориса Ельцина Хартия Европейской безопасности. Ее оптимизм выглядел уже несколько натянутым: весной 1999 года членами НАТО стали Венгрия, Польша и Чехия, а сразу же после этого план действий по вступлению получили еще семь стран, включая бывшие советские республики Эстонию, Латвию и Литву. Активное расширение НАТО ни в коем случае не устраивало Москву, поскольку расходилось с российскими представлениями «о всеобъемлющей безопасности для Европы в XXI веке».

Выйти из полноэкранного режима

Развернуть на весь экран

В середине 2000-х годов Россия предприняла несколько попыток вернуть ОБСЕ роль общеевропейской совещательной площадки, на которой стороны слышат друг друга. Так, в январе 2004 года на заседании Постоянного совета ОБСЕ Россия предложила перестать смотреть на организацию как на «инструмент обслуживания интересов отдельных государств и группировок» — ради неделимого общеевропейского пространства безопасности. Это не имело эффекта. Встреча глав МИДов 2004 года в Софии совпала с «оранжевой революцией» на Украине, которая вызвала крайне негативную реакцию в Москве. Итоговый документ Совета министров иностранных дел ОБСЕ не был принят, зато страны СНГ приняли в Москве заявление о «практике двойных стандартов ОБСЕ». Россия вновь призвала ОБСЕ вернуться «к первоначальными принципам», а в подтверждение своей решимости три месяца блокировала принятие бюджета ОБСЕ, в котором ее доля равнялась 9%.

Совет МИДов ОБСЕ в 2005 году в Любляне также завершился без итогового документа. Разногласия России с организацией нарастали: Россию, в частности, не устраивала критика ОБСЕ в отношении выборов в РФ, а также требования к немедленному выводу войск из Грузии и непризнанного Приднестровья. Тем не менее организация приняла предложенную Сергеем Лавровым «Дорожную карту реформы ОБСЕ».

Выйти из полноэкранного режима

Развернуть на весь экран

Существенно повлиять на возникшую тенденцию это уже не могло. В 2006 году Сергей Лавров заявил о возможном выходе России из ОБСЕ, если организация не сместит фокус своего внимания с мониторинга соблюдения прав человека, в том числе и на выборах, на военно-политическое взаимодействие и экономическое сотрудничество. Для ОБСЕ это было исключено: с 1991 года ее Бюро по демократическим институтам и правам человека оставалось одним из ключевых в организации. Мониторинговые миссии на выборах и в зонах конфликтов выдвинулись на первый план в работе ОБСЕ.

Роль же гаранта безопасности в Европе постепенно брало на себя НАТО, что автоматически ставило под вопрос участие в архитектуре европейской безопасности стран, которые в альянс не выходили.

В НАТО в 2004 году вступили страны, приглашенные туда в 1999-м, после чего немедленно началось обсуждение нового расширения, которое могло затронуть Грузию и Украину. Это вызывало все более активный протест России, но ОБСЕ очевидно не могла и не хотела быть площадкой для урегулирования этих разногласий. Ситуация лишь усугубилась после российской операции по принуждению к миру в Грузии в августе 2008 года, присоединения Крыма в марте 2014-го и начала специальной военной операции на Украине в феврале 2022 года. Отношения между Россией и Западом оказались в состоянии, сопоставимом с худшими периодами холодной войны. К сожалению, ОБСЕ ни на каком этапе не сработала как институт, способный предупредить этот кризис, и теперь остается лишь надеяться, что после его завершения стороны найдут более эффективные инструменты обеспечения безопасности и взаимного уважения.

В 2021 году доля России составляла 6% финансирования секретариата и институтов ОБСЕ и 2,5% финансирования ее полевых миссий. Всего страна выделяла ОБСЕ €7,7 млн в год. По данным МИДа, в 2021 году в структурах ОБСЕ работали 57 россиян.