Дым отечества уходит в туман
Что не так с попыткой государства квотировать выбросы в самых грязных городах России
Амбициозный федеральный проект очистки воздуха в самых загрязненных городах РФ путем комплексной модернизации промышленности, ЖКХ, транспорта и экономического стимулирования соблюдения количественных ограничений наиболее опасных выбросов на ходу путается в собственных ногах. Замена ясных детальных требований к формированию и выполнению квот сводными суммарными показателями, постоянный сдвиг фокуса эксперимента, отсутствие внятного цифрового учета и возможность произвольной трактовки результатов делают неизбежной корректировку системы квотирования, когда (если) от нее потребуют конкретных и верифицированных результатов.
Эксперимент
В 2020 году для исполнения экологических целей указа президента 2018 года в 12 городах — Братск, Красноярск, Липецк, Магнитогорск, Медногорск, Нижний Тагил, Новокузнецк, Норильск, Омск, Челябинск, Череповец и Чита — начат эксперимент по новому регулированию: квотированию вредных выбросов. Он основан на сводных расчетах загрязнения воздуха и призван достичь целевых показателей снижения выбросов. Основа эксперимента заложена ФЗ-195 в 2019 году в рамках федерального проекта «Чистый воздух» нацпроекта «Экология». Цель — снижение выбросов загрязняющих веществ в городах—участниках эксперимента к 2024 году не менее чем на 20% от 2017-го (в 2022-м сроки эксперимента продлены до конца 2026 года). Декларируется регулирование конечного качества воздуха для тех, кто им дышит. Для каждой территории найден перечень веществ, выбросы которых превышают гигиенические нормативы, они выделяются в список приоритетных, и для их источников вводится квотирование. Размер квот учитывает предложения компании, эксплуатирующей объект, для которого они вводятся.
Лабораторная работа
В городах—участниках эксперимента сделаны сводные расчеты, определены приоритетные загрязняющие вещества, утверждены Росприроднадзором перечни квотируемых объектов. Их 487, из них 80 отнесены к объектам первой категории НВОС, поскольку они оказывают значительное воздействие на окружающую среду и обязаны перейти к использованию наилучших доступных технологий (НДТ; способ регуляторного принуждения ключевых загрязнителей к модернизации). Число объектов квотирования, однако, мало говорит о качестве воздуха. Их максимум приходится на Омск — 145, тогда как в известном своей отравленной атмосферой Норильске их 7. В Челябинске наибольшее число объектов первой категории — 15, в сопоставимых же по загрязненности Чите и Медногорске — лишь по одному.
Среди 56 приоритетных загрязняющих веществ в городах эксперимента 9 относятся к первому классу опасности, 17 ко второму, еще 11 не входят в перечень веществ, регулируемых государством. Однако Белый дом уже расширил его с учетом потребностей эксперимента (распоряжение правительства №2909-р, вступит в силу в 2024 году). Но теперь в перечне нет двух веществ из списка приоритетных для квотирования. Планы мероприятий по выполнению квот (требований государства к ним нет) также менялись на ходу: версии, разработанные в 2022 году компаниями, согласованные межведомственным советом по эксперименту, и даже утвержденные на их основе планы для каждого из городов после продления эксперимента почти везде, кроме Братска, Медногорска и Челябинска, пересмотрены.
Структура комплексных планов предусматривает меры снижения выбросов транспорта, ЖКХ и промпредприятий, и доли их от города к городу различны. В Чите и Челябинске выбросы намерены сократить в основном за счет ЖКХ (на 18,5% и 29,8% соответственно). В Чите — путем модернизации отопления и газификации (это должно снизить приоритетные загрязнения на 22%), в Челябинске решили, что для этого нужна реконструкция очистных сооружений и рекультивация городской свалки (завершена, что позволило отчитаться о снижении совокупного объема выбросов, хотя приоритетные загрязнения проект сократил лишь на 0,72%).
В Череповце же, Норильске, Медногорске, Липецке и Красноярске за достижение показателей отвечает промышленность. На подготовку планов, как уложиться в квоты, им дали три месяца после утверждения ограничений, и, если планирование не проводилось заранее в рамках других программ (например, для соответствия НДТ или нормативам допустимых выбросов), времени впритык — лишь на составление перечня мероприятий с примерной оценкой их эффективности, а то и фиксации требуемых, а не реальных показателей — они могут выясниться только после завершения пусконаладочных работ.
В опубликованных комплексных планах требований точных объемов снижения выбросов для каждого загрязняющего вещества нет — только суммарные показатели. Методика расчета целевых показателей (приказ Минприроды №657) также не предполагает анализа эффективности борьбы с выбросами конкретного вещества — акцент сделан на общий результат мероприятий, что создает предпосылки для манипуляций ради формального результата. Это не помешало отраслевому вице-премьеру Виктории Абрамченко на правительственном часе в Госдуме 19 апреля 2023 года доложить, что мероприятия федерального проекта «Чистый воздух» в 2022 году снизили выбросы опасных веществ в 12 городах на 11%.
За чей счет воздух
Финансирование у проекта есть. Регионы получают на эксперимент бюджетные средства — трансферты направлены в том числе на проектные работы, закупку российского электротранспорта и транспорта на газомоторном топливе, строительство газопроводов и объектов теплоснабжения, перевод частных домов с угольного и печного отопления, оборудование ТЭЦ установками очистки газа, рекультивацию свалок и прочее. В 2023 году на это выделено 11,8 млрд руб., в мае правительство утвердило условия льготного кредитования ТЭКа в городах—участниках эксперимента, а промпредприятия могут рассчитывать на субсидии Фонда развития промышленности Минпромторга.
Бюджеты проекта будут расти. С сентября 2023 года распоряжением Белого дома №1852-р список участников эксперимента распространен еще на 29 городов, а срок снижения «приоритетных» загрязнений вдвое к показателям 2020 года для них установлен до конца 2030-го. И это не все: поскольку города с высоким и очень высоким загрязнением воздуха определяются по стандартной методике из приказа Минприроды №106, эксперимент может охватить еще 13 новых городов.
Смог сгущается
Постоянный сдвиг рамок эксперимента и размытые правила оценки достижений делают несопоставимыми его результаты в разных городах и в разные годы. Это вызывает вопросы к целям такой работы, если не считать ими только попытку найти компромисс и сделать хоть что-нибудь в нестабильных условиях и вопреки противодействию промышленного лобби.
Неполнота и несовершенство регулирования эксперимента протянуты и в будущее: с 2024 года все квотируемые объекты первой и второй категорий НВОС обязаны установить системы автоматического контроля на стационарных источниках приоритетных загрязнений — первые 12 городов должны установить их до конца 2025-го, новые участники эксперимента — к 15 сентября 2027-го. Однако требования к самим системам не утверждены (см. “Ъ” от 29 мая), как и режим госэконадзора за соблюдением квот. Запуск таких систем требуется и от промышленных объектов первой категории НВОС после получения ими комплексных экологических разрешений (КЭР) и вне территорий эксперимента — в таком параллельном треке эти требования зафиксированы. Понятно, что их несложно распространить и на источники выбросов в рамках эксперимента, но дублирование и пересечения норм экорегулирования для компаний внутри и вне эксперимента создает путаницу и ясной оценке происходящего не способствует.
Сложность конструкции, в которой взаимопроникающие требования существенно влияют на конкретные бизнесы, порождает у компаний надежды, что непрозрачная регуляторная среда вынудит власти все менять (а значит, торопиться с выполнением требований не следует), позволит им «просочиться между струйками дождя» или добиться отсрочек.
Один из показателей реализации ФП «Чистый воздух» — число выданных КЭР самым ядовитым объектам, реализующим программы повышения экологической эффективности с НДТ. Наличие КЭР — признание, что компания сделала на текущий момент все, что могла. Но число КЭР ничего не говорит о сокращении выбросов и результативности федерального проекта (де-факто он был копипастом перенесен в эксперимент из досрочно завершенного ФП «Внедрение НДТ»).
Обязанность получить КЭР установлена для всех объектов первой категории НВОС. Но, несмотря на оптимизацию процесса выдачи разрешений и вывод этого сервиса на портал ГИСП, а также риск применения повышающих коэффициентов при расчете платы за НВОС (100 — за выброс и сброс, 25 — за размещение отходов), предприятия за КЭР не спешат (см. “Ъ” от 9 июля). С 2019-го по 18 декабря 2023-го выдано 383 КЭР, из них 253 — в 2023 году. В 12 городах—участниках эксперимента из 80 квотируемых объектов первой категории КЭР оформили 9 объектов, а с заявками обращались 15. Параллельно идет удивительный процесс сокращения числа объектов первой категории НВОС: по данным реестра ОНВОС, в сравнении с 2020 годом их число уменьшилось на 21%, до 5914.
Цифра не держится в воздухе
Прозрачность и точность данных на уровне компаний и государства критически важны для эксперимента. Это требует достоверной инвентаризации источников выбросов — неточности исказят сводные расчеты, определение приоритетных веществ и распределение квот. Более того, неверное определение местоположения источников выбросов, их параметров, проведение инструментальных измерений с нарушениями, измерения при сниженной мощности работы оборудования, соблазн внесения в протоколы искаженных данных и их подгонки под ответ лишат объективной информации о выбросах и сами компании, а значит, превратят в фикцию и разработку мер снижения выбросов.
В эпоху цифровизации работы исполнительной власти очевидное решение — система мониторинга качества атмосферного воздуха на территориях эксперимента с достоверными открытыми данными. Она планировалась на его старте, но запущена не была, в том числе из-за ведомственной конкуренции держателей исходных данных (см. “Ъ” от 6 декабря 2022 года). Правительство пыталось добиться от ответственных служб консолидации государственных данных о состоянии окружающей среды в профильной ФГИС, но она не заработает ранее 2025 года. Как минимум полсрока эксперимента эффективность властям придется оценивать не на основе количественных показателей, а на базе неопределенных ориентиров в отсутствие возможности их контроля и верификации, что выгодно политически, но потребует как минимум серьезной перестройки экспериментальной системы квотирования, если перед ней будут поставлены реальные, а не декларативные цели.