 |
Минувший год начался с массовых акций протеста льготников, внезапно обнаруживших, что 1 января они потеряли право на бесплатный проезд в общественном транспорте, а новый порядок обеспечения лекарствами сделал их труднодоступными. На демонстрации протеста в регионах, даже по скромным оценкам, вышли не менее полумиллиона граждан.
Умиротворение льготников было, напомним, решено осуществлять деньгами. Конечно, это несколько противоречило сути монетизации, проведенной во многом для экономии средств, но акции протеста, видимо, потрясли Белый дом и Старую площадь до основания. Президент Путин в дополнение к отведенным в бюджете на монетизацию 280 млрд рублей выделил еще 100 млрд на внеплановое повышение пенсий.
Минфин и Минздравсоцразвития бросились улаживать с регионами транспортную и лекарственную проблемы. К середине года большинство территорий с помощью центра ввели льготные проездные на общественный транспорт, а Минздравсоцразвития договорилось с фармпоставщиками о замораживании цен на льготные лекарства и сумело снизить долю неотоваренных рецептов до 1,5% от общего числа выписанных. Всего в 2005 году льготникам было выписано более 120 млн рецептов, выдано 1 млн санаторных путевок и оплачено 280 млн поездок на пригородном железнодорожном транспорте.
Несмотря на то что все эти показатели значительно превосходят дореформенные, к концу года 46% льготников отказались от получения соцпакета, то есть от прав на лекарства, проездной на пригородный транспорт и санаторно-курортное лечение, и предпочли получать "живые" деньги.
Таковы основные итоги первого года монетизации льгот. Попробуем разобраться, насколько полученные результаты соответствуют поставленным год назад задачам. Их, напомним, было три. Первая — сделать систему финансирования социальных обязательств государства более прозрачной. Вторая — повысить уровень защиты льготников. И третья — обеспечить им равный доступ к социальным услугам вне зависимости от региона проживания.
Задача повышения финансовой прозрачности системы социальных льгот в России решена, но лишь отчасти. Федеральный центр взял на себя заботу о 16 млн так называемых федеральных льготников (это прежде всего инвалиды всех групп — см. диаграмму). Регионам были оставлены около 16-25 млн (точное число неизвестно до сих пор) ветеранов труда, тружеников тыла и бывших репрессированных. Таким образом, в 2005 году стало понятно, какой бюджет за какую льготную категорию населения отвечает.
Повысилась и прозрачность расходования бюджетных денег. В первую очередь перемены коснулись лекарственного обеспечения. Если раньше каждый регион сам отбирал поставщиков лекарств для льготников, то в 2005 году оплата препаратов бюджетом была централизована. То же произошло с закупкой санаторных путевок и оплатой проезда на пригородном транспорте. Наконец, благодаря введению льготных проездных билетов более рыночными стали отношения местных властей с находящимися в их ведении предприятиями общественного транспорта.
Впрочем, до конца прозрачной систему сделать все же не удалось. Речь прежде всего идет о региональных льготниках. "На бюджеты территорий была переложена большая часть нагрузки — без объяснений из центра, где взять деньги на выполнение новых обязательств",— сказала "Власти" директор научных программ Независимого института социальной политики Лилия Овчарова. По ее словам, в результате сейчас регионы вынуждены выбивать недостающие деньги на переговорах с Минфином о размерах межбюджетных трансфертов и субсидий. "А этот процесс абсолютно непрозрачен. Чем руководствуется Минфин при расчете сумм финансовой помощи и какая ее часть идет на нужды региональных льготников, понять абсолютно невозможно",— отметила Лилия Овчарова.
Кроме того, в отличие от "федералов", внесенных в единый реестр, региональные льготники никем до сих пор так и не пересчитаны, сколько точно их живет в стране, властям по-прежнему неизвестно. До сих пор нет данных и о суммарных расходах регионов. Фактически эффективность монетизации можно оценивать лишь по той части системы, которая контролируется федеральным центром. Стало ли проще финансировать льготников региональных, дошла ли до них монетизация — все это очень зависит от региона, а общей картины нет.
Вторая объявленная цель монетизации — повышение качества жизни льготников — также выполнена лишь отчасти. Больше других в год 60-летия Победы выиграли инвалиды и ветераны войны. По информации главы Минздравсоцразвития Михаила Зурабова, с учетом компенсации 2 тыс. рублей в месяц (максимальной для льготников) и прибавок к пенсии общий доход инвалида войны к концу 2005 года составил 8964 рубля в месяц, ветерана — 5650 рублей. Эти суммы сопоставимы со средним доходом работающего, рассчитанным по методике Госкомстата. Это уже достижение.
Однако инвалиды и участники войны — это всего 6% льготников, тогда как "обычных" инвалидов — две трети. По оценкам экспертов, эта категория граждан от реформы потеряла. У них, например, существенно ограничен список получаемых бесплатно технических средств реабилитации (в частности, инвалидные коляски и костыли) и ограничены права на бесплатный проезд.
"По экспертным оценкам, треть льготников улучшила свое положение, треть — ухудшила, оставшаяся треть — осталась с прежним уровнем соцзащиты",— заявил "Власти" научный руководитель Центра социальных исследований и инноваций Евгений Гонтмахер, ранее возглавлявший департамент соцразвития правительства РФ.
Отметим, что негативное отношение большей части льготников к монетизации льгот, по единодушному мнению экспертов, вызвано не столько малыми размерами назначенной им компенсации, сколько общим удорожанием жизни. "Льготники не отделяют рост своих расходов из-за того, что им теперь приходится платить за ранее бесплатные услуги, от общего роста цен на жилищно-коммунальные услуги, лекарства и продукты",— отмечает Лилия Овчарова. В результате получается, считает она, что большей части льготников жить стало все-таки хуже.
Третья цель монетизации — выравнивание положения льготников — обеспечена только для федеральных категорий. Тем не менее Михаил Зурабов считает это едва ли не главным итогом 2005 года. "Это была попытка ответить на вопрос, имеет ли право государство и дальше развиваться путем, при котором каждый в отдельности регион имел свою модель социально-экономического развития. В конечном итоге восторжествовало то, что позволяет сегодня говорить о работоспособности властей всех уровней",— подводит итог министр. Равенство в доходах федеральных льготников достигнуто. Но оно не слишком нравится самим льготникам.
Действительно, сейчас инвалид на Камчатке и инвалид в Тверской области получают одинаковую сумму ежемесячной выплаты и стандартный соцпакет. Но для всякого льготника очевидно, что равное количество денег в Москве, Саратове и Адыгее отнюдь не означает возможность купить на них одинаковый набор товаров и услуг. Понятно, что выиграли, как и предсказывалось еще в 2004 году, регионы с невысоким уровнем жизни и большим процентом сельского населения. Для сельского льготника из Ульяновской области ежемесячная выплата 1 тыс. рублей представляет куда большую ценность, чем для жителя города с миллионным населением.
Однако куда большую проблему эксперты видят в другом. "Разделение льготников на федеральных и региональных — это фактически нарушение Конституции, устанавливающей, что никто не может быть дискриминирован исходя из места его проживания",— считает Евгений Гонтмахер. Дело в том, что сохранить соцзащиту на прежнем уровне сумели лишь богатые регионы.
По данным Минфина, четыре региона для ветеранов труда ввели ежемесячную компенсацию в размере 100 рублей в месяц, 41 регион — от 100 до 200 рублей, 18 — от 200 до 300 рублей, 10 — более 300 рублей, 16 регионов оставили им натуральные льготы. В целом с учетом оставленных льгот в большинстве регионов расходы бюджетов на меры социальной поддержки одного льготника составляют 3-4 тыс. рублей в год (для сравнения: федеральный льготник обходится госказне в 13 тыс. рублей в год). Если до реформы, к примеру, льготник категории "труженик тыла" мог пользоваться одинаковыми льготами на всей территории РФ, то теперь их набор обусловлен тем, повезло ли ему жить в богатой Москве или в бедной Туве.
Однако самая большая проблема монетизации состоит в том, что по большому счету она фактически еще не начиналась. Самые дорогостоящие льготы — на жилищно-коммунальные услуги, лекарственное обеспечение, санаторно-курортное лечение — в 2005 году монетизированы, напомним, не были. Не считая существовавших лишь на бумаге льгот вроде права на получение беспроцентной ссуды на строительство дома, до сих пор в денежный эквивалент реально были конвертированы (и то далеко не везде) лишь проезд на общественном транспорте и пара мелких привилегий вроде скидки на пользование телефоном и радиоточкой. Основные изменения, связанные с монетизацией льгот, произойдут в 2006 году и позже. И речь пойдет о монетизации социальных обязательств государства, гораздо более важных для личных бюджетов граждан.
И из-за этого реформу в целом невозможно назвать удачной. Хотя полноценная монетизация льгот еще не начиналась, власть уже сумела полностью дискредитировать это понятие в глазах населения. Почти не отобрав льготы, а наоборот, раздав гражданам деньги, правительство и администрация президента умудрились сильно их напугать — неизвестностью, невнятностью объяснений и большим количеством технических накладок. Сейчас о монетизации граждане почти забыли (см. график), но и вести речь о ее бесконфликтном продолжении стало практически невозможно.
ВАДИМ ВИСЛОГУЗОВ