 |
По концепции административной реформы, о которой Владимир Путин объявил в конце своего первого президентского срока, госорганы должны перейти к оказанию государственных услуг, которых будет более 2 тыс. (стандарты 39-и из них должны быть разработаны правительством в нынешнем году). По итогам этой реформы граждане должны превратиться в клиентов госорганов, а власть — в подрядчика, оказывающего услуги. Но вместо этого президент прислал в Думу законопроект, по которому гражданин, как в советские времена, превращается в просителя, а власть — в благодетеля.
Президентский законопроект дает россиянам право обращаться в любой орган госвласти или местного самоуправления с письменными предложениями, заявлениями, жалобами, а также устно (по телефону) или лично (предварительно записавшись на прием). Внося законопроект, президент не пояснил, почему вдруг именно сейчас, на 16-м году демократических преобразований, в стране возникла нужда узаконить то право, которое в советские времена было единственным, позволявшим простому человеку оказывать на власть хоть какое-то влияние. Ведь об обращениях граждан никто, кроме коммунистов, не вспоминал с 1988 года, когда в последний раз вносились поправки в соответствующий указ Президиума Верховного совета СССР (см. "Историю вопроса"). Думская фракция КПРФ в 1990-е годы пыталась заменить советский указ российским законом, но не смогла, хотя и имела в Думе большинство.
Появление нового законопроекта в 2006 году, очевидно, объясняется тем, что обращения вновь стали важным и не лишенным эффективности атрибутом реальной жизни россиян. Сам Путин за годы своего президентства сделал немало для реанимации этого жанра, превратив в самый эффективный тот вид обращений, который в законопроекте упоминается последним,— устное личное обращение. Делается это обычно в ходе ежегодных телемостов, когда президент в течение нескольких часов общается с народом. Именно благодаря такому прямому общению с главой государства в декабре 2001 года майор российской армии Олег Козлов, служивший в Таджикистане, получил российское гражданство, а жительница Ставропольского края Людмила Караченцова в 2005-м добилась строительства водопровода в ее хуторе Дегтяревский.
Те, кто не пробился к Владимиру Путину лично, могут явиться в приемную президента в Москве или к федеральному инспектору (они работают в столице каждого субъекта федерации). Но насколько эффективными бывают эти непубличные обращения, официальная госстатистика умалчивает.
Вторыми по эффективности в нынешних условиях могли бы стать предусмотренные законопроектом письменные жалобы. Например, некто Дмитрий Ч. из подмосковного города Электросталь в 2002 году тоже решил свои проблемы посредством обращения к Путину. У Дмитрия, который приехал в Подмосковье из одной из стран СНГ, было все необходимое для оформления гражданства в упрощенном порядке: жена и мать — граждане России плюс приобретенное в собственность жилье. Но ни городские, ни областные инстанции не принимали у него документы на оформление гражданства. И только после жалобы президенту Дмитрий получил не только российское гражданство, но и пакет из Кремля, в котором оказалось цветное фото Владимира Путина, подписанное им самим.
Впрочем, гражданам не стоит возлагать особые надежды на этот вид жалоб. Федеральное правительство честно признало, что из поступающих жалоб удовлетворяются лишь 7-8%. Остальные обычно увязают в бесконечной межведомственной переписке. При этом никому не известна другая статистика — о количестве чиновников, привлеченных к ответственности за нарушение порядка и сроков рассмотрения обращений (не более 30 дней).
Между тем такая ответственность предусмотрена по-прежнему действующим указом 1988 года. Коммунисты в 1996 году пытались конкретизировать ее виды, предусмотрев административную ответственность за нарушение порядка рассмотрения обращений, уголовную — за преследование автора жалобы, а также возмещение гражданам материального ущерба и морального вреда, понесенных из-за несвоевременной реакции чиновников на жалобы. Путин в своем проекте воспроизводит почти все те же виды ответственности, кроме уголовной. Зато в отдельной статье президент предусмотрел ответственность самих граждан за обращения, нарушающие "права, свободы и законные интересы других лиц, общества и государства", а также "содержащие клевету, оскорбления и угрозы". Более того, Путин предлагает вообще не рассматривать обращения, содержащие клевету и оскорбления "в адрес государственных органов" (см. "Букву закона"). Правда, он не уточняет, кто должен устанавливать факт клеветы — суд, как это предусмотрено законодательством, или чиновник, в руки которого попала жалоба. Кстати, КПРФ в 1996 году предлагала другую формулировку: не рассматривать обращения, содержащие "выражения, оскорбляющие честь и достоинство других лиц".
Однозначно не подлежат рассмотрению анонимные жалобы. Де-юре анонимки были не в чести во все времена, но де-факто чиновники всегда находили возможность отреагировать, если это вписывалось в их интересы. Указ 1988 года тоже устанавливает, что "анонимные обращения не подлежат рассмотрению". Да и коммунисты в 1996 году предлагали не рассматривать анонимки, хотя считали необходимым проверять те из них, в которых содержались "сведения о совершенных преступлениях". Но Путин расширил лазейку для анонимов, предложив чиновникам реагировать на сообщения как о преступлениях, так и "об угрозах государственной или общественной безопасности".
А вот два вида обращений — предложение и заявление, которые значатся в проекте самыми первыми, могут стать в нынешних условиях совершенно бессмысленными. В заявлении, согласно проекту, содержатся "сообщения о недостатках в работе государственных органов". Смысл такие сообщения имели исключительно в советские времена, когда все кругом было государственное. Советский человек мог отовариться в магазине, постричься в парикмахерской, помыться в бане и при этом остаться недовольным грубостью продавца (парикмахера, банщика) и написать по этому поводу заявление директору. Теперь же все эти структуры стали частными. В отношениях же с госорганами граждане предпочитают писать жалобы, то есть сообщать о нарушениях своих прав и свобод, а не об отдельных "недостатках в работе".
А такой жанр, как предложение, в котором должны содержаться "рекомендации и советы граждан по совершенствованию деятельности государственных органов", и вовсе обречен на забвение. Ведь у россиян есть право голосовать на выборах за ту партию, которая и без всяких письменных предложений наилучшим образом учитывает все их "советы и рекомендации по совершенствованию деятельности".
ВИКТОР ХАМРАЕВ
Цифра закона
 |
|
Буква закона
Поступившие от граждан обращения подлежат рассмотрению в порядке и сроки, установленные настоящим законом, кроме: 1) анонимных обращений, за исключением тех, в которых сообщается о преступлениях либо об угрозе государственной или общественной безопасности и которые подлежат немедленному направлению в госорганы в соответствии с их компетенцией; 2) обращений, содержащих вопросы, по которым вынесены судебные решения (такие обращения возвращаются гражданам с соответствующим разъяснением); 3) обращений, содержащих клевету, оскорбления и угрозы в адрес государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц или других граждан; 4) повторных (многократных) обращений, если в них не приводятся новые доводы или обстоятельства, а по предыдущим обращениям давались письменные ответы (по таким обращениям гражданину сообщается о безосновательности очередного обращения и прекращении с ним переписки по данному вопросу). |
|
История вопроса
В феврале 1996 года глава комитета Госдумы по делам общественных организаций Виктор Зоркальцев (КПРФ) внес в Думу законопроект "Об обращениях граждан", в котором каждому виду обращения отводилась отдельная статья — как и каждому виду ответственности чиновников за бездействие в работе с обращениями граждан (вплоть до уголовной). Однако в силу этот документ так и не вступил: его дважды отклонили сначала Совет федерации, а затем и президент Борис Ельцин. 30 января 2006 года президент Владимир Путин внес в Думу свой вариант законопроекта об обращениях граждан, в котором предусмотрена возможность обращения в органы власти по электронной почте с использованием электронной подписи. Но прежде чем принять этот закон, депутатам придется официально отклонить проект Зоркальцева, который до сих пор числится в реестре Госдумы. |
|
Мировая практика
Специальных законов, которые регламентировали бы порядок рассмотрения жалоб граждан должностными лицами, в большинстве стран мира не существует. Однако это не значит, что граждане не любят жаловаться. Просто власти предполагают, что соответствующие ведомства способны самостоятельно определить порядок приема и работы с жалобами и заявлениями. Если же необходимо особо отметить, что какое-нибудь ведомство или учреждение обязано отвечать на запросы граждан, то это прописывается в законе, регулирующем его деятельность. Подробные правила рассмотрения жалоб существуют в большинстве министерств и ведомств стран мира, и с ними граждане могут ознакомиться на сайтах в интернете или по телефону. Наиболее демократичной считается модель, принятая в Канаде. Все федеральные, провинциальные и местные органы власти имеют свои интернет-сайты, через которые граждане могут напрямую обратиться со своими жалобами и предложениями. По канадским правилам (нигде не прописанным, но соблюдающимся очень тщательно) на этих сайтах указаны прямые электронные адреса едва ли не всех сотрудников ведомства. Аналогичные программы, получившие название "Открытое правительство", существуют в США и Великобритании. В Европейском союзе существует специальная телефонная служба, куда любой гражданин страны--члена ЕС может позвонить и сообщить о своих жалобах, проблемах или вопросах. Сотрудники этой службы не только отвечают на вопросы, но и передают жалобы в соответствующие департаменты, которые обязаны в течение месяца ответить просителю. В странах мира нет общепринятой практики специально оговаривать сроки, в которые граждане должны получить ответ на свое заявление или жалобу. Например, многие британские учреждения обещают ответить на жалобы "в разумные сроки". Тем не менее во многих странах мира граждане в случае необходимости могут пожаловаться на нерадивых чиновников в вышестоящие инстанции, осуществляющие надзор за органами власти. К примеру, если в Великобритании государственное учреждение затягивает с ответом, обиженный жалобщик может отправить новую жалобу в одно из ведомств, контролирующих деятельность местных органов власти. В зависимости от вопроса это может быть министерство внутренних дел, министерство здравоохранения или министерство торговли и промышленности. |
Экспертная оценка
Законопроект явился результатом активности тех, кто непосредственно занимается сбором обращений граждан. Сейчас из жалоб и обращений складывается пирамида, а большинство жалоб поступает на ее верх — в президентскую администрацию и правительство. Из-за этого пирамида переворачивается — поток жалоб, по которым наверху не принято решения, препровождается вниз, где решения также не принимаются, что порождает новый поток жалоб наверх. При этом люди, участвующие от имени государства в принятии решений по этим обращениям, имеют возможность выбирать, на какие из них обратить внимание. А это немаловажный инструмент для чиновников, с помощью которого они могут помочь нужному человеку по нужному поводу. Чтобы вернуть пирамиде устойчивость, нужны новые инструменты — чтобы абсолютное большинство претензий граждан снималось "внизу". Одним из таких инструментов могла бы стать реальная ответственность чиновника. Но, судя по всему, законопроект предлагает закрепить прежнюю систему. За
Такой закон, конечно же, нужен. Хотя бы для того, чтобы чиновники чувствовали ответственность за рассмотрение жалоб и заявлений граждан. Сейчас такой ответственности фактически никто не несет. Из нового проекта прямо не следует, что в законодательстве появятся статьи о наказаниях за несоблюдение порядка работы с обращениями граждан. Но в нем четко сказано, какие заявления и в какие сроки обязаны рассматривать органы госвласти. Бесспорно, роль "обратной связи" в современных российских условиях жалобы выполнять уже не будут. У людей появилось много иных способов для решения своих проблем. В политике это многопартийность, в труде — профсоюзы, в повседневной жизни — общественные ассоциации, в том числе правозащитные, ну и, разумеется, суд. Но, по-моему, лучше не доводить дело до суда, а решать проблему в административном порядке, который предусматривает работа с обращениями граждан. Это снимает огромный пласт социального напряжения. Против
Закон плох уже тем, что он почему-то вступает в силу по истечении шести месяцев со дня опубликования. Когда закон касается новых обязанностей для граждан, он вступает в силу сразу. А как только речь идет о чиновниках, так им сразу же предоставляется фора. Видимо, чтобы они лучше подготовились к исполнению новых обязанностей. Но никаких новых обязательств для чиновников не возникает. Указ президиума Верховного совета СССР продолжает действовать в той части, в которой не противоречит Конституции РФ. А он не противоречит ей ни в какой части, тем не менее исполняется формально или не исполняется вовсе. И вряд ли стоит надеяться, что чиновники начнут исполнять президентский закон. Он копирует те же обязанности, которые предусмотрены в советской версии. И точно так же не предусматривает конкретной ответственности за ненадлежащую работу с обращениями. В нем сказано, что нарушители закона несут ответственность, предусмотренную федеральным законодательством. Но такой ответственности не предусматривает ни один акт федерального законодательства. |
