Гильотина для себя
Противоречия реформы контроля и надзора требуют расчистки ее собственного регулирования
В ходе реформы контроля и надзора обнаружилась проблема, решения которой пока нет ни у бизнеса, ни в Белом доме,— это внутренние противоречия, возникшие из-за неоднократных смен кураторов процесса. Устаревшие требования к ходу реформы теперь порождают противоречивые акты — так, на regulation.gov.ru опубликован проект постановления Белого дома о передаче Ростехнадзору контроля административной нагрузки на бизнес самой службы. Это нарушает принцип «контролеры не должны проверять сами себя» и создает конфликт интересов, но исполняет указ президента, подписанный еще при инициаторе реформы КНД Михаиле Абызове. Де-факто реформе нужна расчистка дублирующих и противоречивых норм о ней самой — бизнес готов поднять вопрос об избежании конфликтов интересов контролеров в рабочих группах «регуляторной гильотины».
Заместитель председателя правительства - глава аппарата правительства Дмитрий Григоренко
Фото: Игорь Иванко, Коммерсантъ
Заместитель председателя правительства - глава аппарата правительства Дмитрий Григоренко
Фото: Игорь Иванко, Коммерсантъ
Реформа контроля и надзора идет в РФ с 2018 года — начинал эту активность тогда министр по делам «Открытого правительства» Михаил Абызов в середине 2010-х годов, продолжал и существенно дорабатывал в 2018–2020-х тогда глава аппарата правительства и вице-премьер Константин Чуйченко, а окончательным сведением и реализацией на практике с 2020 года занимается его преемник на этих постах Дмитрий Григоренко. Принципами реформы Белый дом декларирует прозрачность контрольно-надзорных отношений и уход от ситуаций, когда контролирующие инстанции сами регулируют свою административную нагрузку на бизнес.
Однако в опубликованном на regulation.gov.ru проекте постановления (подготовлен Ростехнадзором) этот принцип оказался нарушен: предполагается, что служба будет совмещать контрольно-надзорные полномочия и расчет административной нагрузки на организации в области промбезопасности. Согласно пояснительной записке, с 2019 года оценкой давления в этой области занимался Аналитический центр (АЦ) при правительстве. Однако АЦ еще в конце 2021 года предложил Ростехнадзору инициировать поправки к подзаконной базе. Позицию АЦ поддержал и аппарат правительства письмом от 17 ноября 2022 года. Как объяснили “Ъ” в Аналитическом центре, расчетами там занимались в рамках федпроекта «Цифровое госуправление» и госпрограммы «Экономическое развитие и инновационная экономика», но сегодня эти мероприятия исключены из программных документов как исполненные и неактуальные. «Осуществлять же такой расчет только в сфере промышленной безопасности нецелесообразно»,— сказали в АЦ.
Из-за концентрации в одном ведомстве полномочий по контролю и оценке давления инспекторов на контролируемых лиц возникает конфликт интересов.
Как выяснил “Ъ” по итогам разговоров с чиновниками, вовлеченными в регулирование КНД, но отказавшимися говорить о происходящем публично до выяснения всех обстоятельств (в частности, комментировать ситуацию отказались в ответственном за реформу Минэкономики), вероятнее всего, конфликт — результат накопления формально действующих распоряжений и поручений, оформленных до смены кураторов реформы. Фактически это подтверждают и в аппарате Дмитрия Григоренко: там отмечают, что передача Ростехнадзору оценки — исполнение действующего указа президента о промбезопасности, подписанного еще во времена кураторства над КНД Михаила Абызова, и при наличии формального конфликта интересов в реальности используются альтернативные системы оценки давления на бизнес. «В соответствии с указом президента рассчитывается уровень административной нагрузки на бизнес в области промышленной безопасности. Решение о передаче данной функции от Аналитического центра является техническим и на оценку деятельности контролеров и хода реформы не влияет»,— утверждают в Белом доме: альтернативные оценки уровня данной нагрузки проводятся на площадках ЦСР, АСИ, ВШЭ и Минэкономики и «позволяют получить независимый взгляд на работу надзорных органов, результаты реформы и принимать решения о дальнейших шагах». Сам Ростехнадзор также «на текущем этапе не усматривает конфликта интересов», «планируя в новой методике расчета показателя ориентироваться на объективные данные о проведенных контрольных (надзорных) мероприятиях и их результатах, а также информацию, получаемую от органов общественного контроля и профессиональных объединений», заявили “Ъ” в службе.
Бизнес, однако, в оценках происходящего расходится — и в деловых объединениях риски конфликта интересов в ситуации видят. «В любой ситуации "самоконтроля" и "самооценки" возникают риски»,— говорит ответственный секретарь экспертного центра «Деловой России» по КНД Денис Домашнев. С ним согласна и первый вице-президент «Опоры России» Марина Блудян. «Проблема в том, что данных для расчета этого показателя нет ни у кого, кроме Ростехнадзора, в том числе и у АЦ»,— указывает она. По ее словам, бизнесу придется «брать ситуацию в свои руки» и инициативно рассматривать темы по промбезопасности в профильной рабочей группе действующей «регуляторной гильотины», такой опыт уже есть в сфере пожарной безопасности.
Бизнес-объединениям пока не страшно
Представители деловых объединений разошлись в оценке серьезности проблемы самоконтроля надзорных органов — нынешние ее проявления они считают формальными и не влияющими на ситуацию, но в принципе риски в таком положении вещей видят.
Так, президент Торгово-промышленной палаты (ТПП) Сергей Катырин объясняет, что и до сих пор АЦ собирал данные для расчета показателя через анкетирование организаций по методике Ростехнадзора — и раз в год передавал их этому же ведомству, поэтому существенных изменений не предвидится. По данным ТПП, Ростехнадзор за последние годы сократил количество контрольно-надзорных мероприятий и штрафов, которые заменили предупреждения. «Сами предприятия обращаются в Ростехнадзор за проведением профилактических мероприятий, что способствует снижению аварийности и повышению уровня безопасности на производстве»,— отмечает господин Катырин.
«Мы каждый год делаем свой индекс админдавления. Наши показатели основаны на статистике КНД и в сумме с проведенными АСИ опросами по вопросам КНД входят в национальный рейтинг инвестклимата. Кроме того, Центр стратегических разработок недавно представил свою новую методику по оценке издержек для бизнеса на проведение проверок. Во всех инструментах оценивается и Ростехнадзор. Так что инструментов хватает, и в данном случае речь идет о техническом исключении. Мы ожидаем, что в будущем показатели административной нагрузки будут рассчитываться по данным единой информационной системы КНД»,— говорит глава экспертного центра при бизнес-омбудсмене Антон Свириденко, соглашаясь при этом, что, «безусловно, оценка нагрузки желательно, чтобы проводилась не тем органом, который осуществляет контроль и надзор».
Конфликты интересов в сфере контроля и надзора не редкость. «При оценке фактического воздействия именно органы-регуляторы готовят доклад по оценке нагрузки на бизнес и предложения по улучшению ситуации. Понятно, что это не лучшее решение, и самооценку госорганов в рамках подобных процедур необходимо сводить к минимуму»,— отмечает Денис Домашнев.