Еще в мае 2005 года Минприроды представило правительству проект стратегии изучения и освоения нефтегазового потенциала континентального шельфа РФ. Согласно документу, базовой формой привлечения инвестиций на шельф должны стать соглашения о разделе продукции (СРП). При этом министерство не раз заявляло, что на суше эти соглашения применять не следует. Когда законодательные границы применимости режима СРП приобретет четкие очертания, не значет никто.
По просьбе "Власти" председатель комитета Госдумы по природным ресурсам и природопользованию Наталья Комарова и председатель концерна Shell в России Крис Финлейсон ответили на пять вопросов.
1. Чем должно определяться, целесообразно ли применение режима СРП к тому или иному нефтегазовому проекту?
2. Какой режим СРП для российских пректов можно было бы назвать оптимальным с точки зрения инвестора и государства?
3. Выиграет ли Россия от усиления госконтроля за проектами?
4. Созданы ли в России условия для того, чтобы при реализации проектов на основе СРП не ущемлялись интересы российских компаний?
5. Какой вам видится дальнейшая судьба СРП в России?
Наталья Комарова
 |
Нефть, газ независимо от того, экспортируются они или импортируются, играют важнейшую роль в экономике любых государств. В России собственность на недра и минеральное сырье, в них заключенное, принадлежит государству. Форма собственности во многом и определяет выбор режима налогообложения. Всегда возникает необходимость раздела экономической ренты от эксплуатации этой собственности между владельцем (государством) и недропользователем. На одном конце раздела — стоимость добытой продукции. На другом — затраты на ее добычу. Разница и подлежит разделу. Здесь и возникает конфликт интересов. Чего стоит только одна из многих проблем — проблема возмещения затрат!
В обмен на повышенные риски недропользователь хочет получить максимальную прибыль, в том числе и окупающую неудачи геологоразведки по всем реализуемым проектам. Правительство, в свою очередь, заинтересовано не только в привлечении инвестиций, но и в получении своей доли прибыли от разрабатываемых месторождений на условиях минимального для государства риска.
Посредством какого механизма обеспечивается приемлемый баланс интересов — через фискальную налоговую систему либо СРП,— определяется готовностью государства, правительства, общественного мнения воспринимать, равноценно участвовать и обеспечивать интересы государства в рамках того или иного налогового режима.
Опыт первых СРП в России показал, что ни население, ни политическая элита, ни органы государственного регулирования не готовы на равных отстаивать интересы государства. В погоне за мифическими инвестициями практически вся созданная государством минерально-сырьевая база по углеводородному сырью предполагалась в 90-е годы к освоению в режиме СРП. Иначе как абсурдным такое предложение назвать нельзя. Но ведь это было!
64 государства в том или ином виде применяют режим СРП, посредством которого компании пытаются перестраховать страновые политические риски, риски геологоразведки, ценовые и налоговые риски. Преимущественно это государства с развивающейся экономикой и не всегда стабильной властью.
В России стабильный политический режим. Очевидно стремление государства к созданию понятного и стабильного налогообложения. Высокий ресурсный потенциал недр, огромное количество уже разведанных за счет государства месторождений. Все это вместе взятое и создает привлекательность для инвестиций в ТЭК России. Сегодня это для всех стало очевидным и бесспорным фактом.
Когда нефтяные компании говорят об острой глобальной конкуренции за инвестиции, объективности ради стоит иметь в виду, что такая же, если не более острая, глобальная конкуренция присуща борьбе за право на разведку и разработку запасов, доступ к перспективным участкам недр.
2. Из приемлемой нормы прибыли как для государства, так и для инвесторов. Перекос в любую сторону — это неизбежные потери либо для одной, либо для другой стороны, а интересы сторон объективно противоположны.
3. Следите за результативностью действующих проектов на Сахалине и Харьяге. Еще раз хочу сказать, что СРП не панацея для государства, решающая все многочисленные проблемы недропользования — и объективные, и субъективные. Понятно, что всеобъемлющего перехода недропользования в режим СРП, как это навязывалось России несколько лет, не будет.
4. Потребовалось много времени, чтобы произошло осознание того, что инвестиции в проект СРП и инвестиции в Россию в связи с реализацией проекта СРП не одно и то же. Что-то на этом пути достигнуто, но до гармонии между операторами действующих проектов и интересами российских компаний еще далеко. Посмотрите хотя бы на условия жизни и оплаты труда российских и зарубежных специалистов на Сахалине, состав и структуру заказов и поставок.
5. Я бы не стала говорить о наличии некоего перелома в отношении к СРП. Еще раз напомню о попытке перевести практически все разведанные месторождения России в режим СРП. Этого точно не будет. А если государство сочтет, что в каком-то конкретном проекте режим СРП предпочтительнее, и докажет нам социально-экономическую состоятельность такого режима, очевидно, что Государственная дума его рассмотрит.
Крис Финлейсон
 |
Граница между режимом СРП и действующим налоговым законодательством не проходит по береговой линии. Большинство шельфовых проектов, в том числе на шельфе Сахалина, реализуются в условиях СРП. Но не все проекты, реализуемые на суше, могут быть успешно осуществлены без СРП. Действующее налоговое законодательство в большинстве случаев применимо в Западной Сибири: там существует развитая инфраструктура, отработаны технологии, есть российские поставщики и подрядчики с опытом реализации сходных проектов. А условия СРП могут быть применимы в отдаленных районах Восточной Сибири или Дальнего Востока: технические риски там намного выше, а период возврата инвестиций относительно долгий. Главное — режим должен быть эффективен и для инвестора, и для государства. Интересно, что в Китае опыт СРП для реализации шельфовых проектов оказался настолько успешным, что впоследствии стал применяться на суше.
2. Режим СРП в России не должен отличаться от режимов СРП, используемых в других странах. От любого режима недропользования ждут стабильности, предсказуемости и соблюдения договоров. А режим СРП должен обеспечивать защиту инвестора от неблагоприятных изменений в законодательстве, четко определять ситуации, когда государство имеет право расторжения СРП, предоставлять инвестору возможность передавать свои права в рамках СРП — безусловно, с согласия государства. Наконец, этот режим должен давать возможность обращения в международный арбитраж в случае возникновения споров — это мировая практика. Должно быть четкое и прозрачное регулирование возмещения инвестору затрат и налогообложения. Наконец, законодательная процедура по управлению СРП не должна быть излишне усложнена.
Некоторые условия СРП, безусловно, всегда будут предметом для переговоров. Но государство и инвестор в рамках проекта в режиме СРП просто обязаны работать совместно, иначе соглашение не будет эффективно работать.
3. Сложно понять, почему вопрос о контроле государства возникает именно в контексте СРП. В действительности этот режим предоставляет государству гораздо больше возможностей для контроля, чем у него есть в условиях действующего налогового законодательства. В управляющий комитет, главный контролирующий орган в проекте, входят представители инвесторов, местной и федеральной власти. Не думаю, что такая конструкция с точки зрения контроля государства слабее, чем обычный режим. Важно понимать, что СРП не означает вывода проекта из-под национальной юрисдикции. Это зона, контролирующаяся российским законодательством.
4. В соглашении по проекту "Сахалин-2" мы поставили цель достичь в течение срока его реализации 70-процентного уровня участия российских подрядчиков и поставщиков. И мы очень серьезно относимся к этой цели. Но не стоит упускать из виду следующее. Проект "Сахалин-2" предусматривает строительство первого в стране завода СПГ — множество работ в его рамках выполняется в России впервые. В таких случаях привлечение иностранных компаний на начальных стадиях строительства естественно.
Но происходящее не стоит оценивать только с точки зрения цифр. Проект "Сахалин-2" способствовал организации множества совместных предприятий, и в их рамках сотрудничество российских и международных компаний позволило осуществить передачу необходимых новых технологий и опыта. Мы не отдаем каких-то предпочтений поставщику из той или иной страны. Например, разработка Салымских месторождений ведется в более знакомых для российских поставщиков и подрядчиков условиях. Здесь доля участия российских компаний в подрядах и заказах уже сейчас превышает 90%. А проекты такого масштаба и такой географии, как "Сахалин-2", требуют гибкого подхода, и обсуждение должно вестись в терминах экономической эффективности для проекта.
5. Ни в России, ни в других странах режим СРП никогда не станет панацеей, это лишь один из возможных механизмов. Но необходимо, чтобы он существовал и его возможно было использовать там, где он эффективнее обычного режима. Это касается не только международных компаний. Уверен, что в скором будущем механизм СРП будет использоваться и российскими компаниями. Если через 25 лет мы спросим себя, хорош или плох режим СРП для России, ни у кого не будет и тени сомнения, что он сыграл позитивную роль. Это станет очевидным и гораздо раньше — когда государство начнет получать выгоду от уже существующих проектов СРП. И проект "Сахалин-2" будет первым в этом списке.