Наука сокращать
Счетная палата ждет от госуправления меньше цифр и большей ясности
Счетная палата (СП) выявила системные проблемы при реализации программно-целевого управления федеральными и иными ресурсами в РФ. Как отмечается в отчете СП, несмотря на все преобразования с 2013 года, госпрограммы пока не стали «полноценным инструментом организации проектной деятельности федеральных органов исполнительной власти, а также инструментом повышения эффективности бюджетных расходов». Остаются проблемы с целеполаганием и формальным характером оценки. Впрочем, как рассказали “Ъ” в аппарате вице-премьера Дмитрия Григоренко, значительную часть этих проблем проектный офис правительства уже выявил при реализации госпроектов с помощью цифрового мониторинга и принял меры — а его дальнейшие планы в целом совпадают с рекомендациями СП.
Фото: Дмитрий Лебедев, Коммерсантъ
Фото: Дмитрий Лебедев, Коммерсантъ
Преобразования в сфере программно-целевого управления после 2013 года привели к принципиально важным результатам, главный из которых — установление взаимосвязи между ресурсами и результатами и показателями программ и проектов. Однако, как отмечают в Счетной палате по итогам аудита сферы госуправления за 2013–2023 годы, госпрограммы пока не стали «полноценным инструментом организации проектной деятельности федеральных органов исполнительной власти, а также инструментом повышения эффективности бюджетных расходов».
По мнению СП, основные проблемы, которые пока так и не решены до конца,— это целеполагание и формальный характер оценки эффективности госпрограмм.
В ряде случаев система целей, показателей и ожидаемых результатов не отражает актуальных стратегических приоритетов социально-экономического развития и не позволяет реально оценить эффективность работы органов исполнительной власти и бюджетных трат, а мониторинг носит «формальный характер», полученные результаты не используются в дальнейшей работе. Так, при росте общего количества показателей и результатов программ и проектов встречается их дублирование, а также дробление аналогичных по своим характеристикам результатов, в ряде случаев документы содержат промежуточные, технические результаты. Все это говорит о формальном отсутствии в госпрограммах и входящих в их состав элементов выстроенной последовательности, модели функционирования результатов, описывающей, «как, когда и чьими управленческими действиями одни результаты, полученные за счет затрачиваемых ресурсов, приводят к достижению других, более высокоуровневых, результатов и соответствующих показателей».
Критикует Счетная палата и подход к оценке результатов программ и проектов — их ежегодный сплошной мониторинг с использованием непрозрачных и недоказанных повышающих или понижающих коэффициентов в отсутствие общепринятой практики проведения оценок, в том числе эффективности, отдельных проектов. Выявлены и проблемы в синхронизации программ и проектов регионального и федерального уровней, вопросы аудиторов вызывает и корректность отнесения расходов к проектной или процессной частям госпрограмм. Кроме того, Счетная палата отмечает несоответствие друг другу данных в подсистемах государственной интегрированной информационной системы управления (ГИИС) «Электронный бюджет» и других информсистем. Отметим, что аудитором системы проектно-программного госуправления выступил Андрей Батуркин, в начале ее создания работавший в аппарате тогда первого вице-премьера Игоря Шувалова, а затем — в ФНС, где он был заместителем Михаила Мишустина наряду с Дмитрием Григоренко, который сейчас курирует проектную работу как глава аппарата Белого дома.
«Значительную часть аспектов, которые нуждаются в улучшении, проектный офис правительства уже выявил в процессе реализации госпроектов с помощью цифрового мониторинга, и по ним уже приняты меры. В целом работа ведется в русле рекомендаций Счетной палаты»,— рассказали “Ъ” в аппарате Дмитрия Григоренко.
Так, например, в 2023 году в эксплуатацию был введен «Справочник мероприятий» (функционал в подсистеме управления нацпроектами ГИИС «Электронный бюджет», на основе которого была проведена инвентаризация всех мероприятий нацпроектов). Это исключило дублирование результатов. В 2024 году, как отметили в аппарате чиновника, планируется распространить эту практику на дублирование показателей нацпроектов и госпрограмм. Что касается методологии мониторинга, то она организована достаточно гибко по отношению к изменениям внутри самих проектов (на что обращает внимание Счетная палата) — но строга в части контроля достижения конечного результата, указали там.
Отметим, что в программном формате бюджет на федеральном уровне был сформирован в 2013 году. В 2016 году начался постепенный переход на проектные принципы управления, предусматривающие достижение результатов в условиях временных и ресурсных ограничений. Причинами выявленных проблем в Счетной палате называют недостатки в обеспечении необходимого контроля, нормативно-правовом регулировании, методологическом сопровождении программно-целевого управления. Де-факто отчет Счетной палаты говорит о том, что реформа управления госпрограммами для сопряжения их с нацпроектами и наццелями Белым домом еще не завершена (см. “Ъ” от 22 декабря 2022 года и 10 июля 2023 года), а информатизация пока не привела к ожидаемой прозрачности результатов, запутавшись в огромном количестве цифр. Изменений требует каждый элемент системы, без этого ее работа будет «пробуксовывать».