Льготы без счета
Счетная палата недовольна процессом оценки эффективности налоговых расходов
Менее трети оцененных налоговых расходов бюджета (выпадающих поступлений) курирующие их ведомства назвали эффективными, при этом кураторы настаивают на пролонгации большинства «своих» налоговых льгот, показала проверка Счетной палаты. Эффективными могут признаваться даже льготы с отрицательным бюджетным эффектом и лишь частично соответствующие целям госпрограмм, указывают госаудиторы. Причина в том, что методики оценки эффективности налоговых расходов часто несостоятельны и процесс ее проведения в ряде случаев остается на усмотрение кураторов льгот.
Фото: Виталий Смольников, Коммерсантъ
Фото: Виталий Смольников, Коммерсантъ
Счетная палата фиксирует недостаточную эффективность налоговых расходов государства — доходов бюджетов, выпадающих из-за предоставления различных налоговых льгот и преференций. Такой вывод следует из результатов проверки работы ведомств-кураторов этих расходов в 2019–2023 годах.
Госаудиторы исследовали расходы по трем налогам — на добавленную стоимость, на прибыль организаций и на добычу полезных ископаемых. Суммарно объем выпадающих доходов из-за льгот (в части, по которой проводилась оценка эффективности) составил 823 млрд руб. в 2020 году и 946 млрд руб.— в 2021-м. В соответствии с методикой оценки сами кураторы признали эффективными менее трети проверенных налоговых расходов: 12 из 40 — за 2020 год и 17 из 56 — за 2021-й. Примечательно, что по остальным, несмотря на наличие отрицательных показателей, кураторы также сделали выводы об эффективности льгот и направили в Минфин предложения об их сохранении.
Сам Минфин, напомним, из года в год выступает за оптимизацию неэффективных госрасходов и увязывание госфинансирования с достигнутыми результатами. Кроме того, он ежегодно проводит свою оценку налоговых расходов, которая представляется в Госдуму вместе с проектом федерального бюджета на следующую трехлетку. Этот отчет содержит немало критических оценок в отношении неэффективных льгот, отменить которые сложно из-за в том числе лоббистских усилий ведомств.
Отчет Счетной палаты свидетельствует, что вопросы у госаудиторов вызывает сам процесс оценки ведомствами эффективности налоговых расходов.
Как объясняет госаудитор Андрей Батуркин, регулирующие этот порядок нормативные акты не содержат указаний, позволяющих кураторам определить, в каких случаях налоговый расход признается эффективным или неэффективным. «Фактически этот вопрос остается на усмотрение куратора, что приводит к случаям, когда эффективным признается налоговый расход, частично соответствующий целям госпрограммы или имеющий отрицательный совокупный бюджетный эффект»,— говорит он. Эффективным может стать и налоговый расход, по которому оценка проводилась при наличии противоречивых данных или вообще не проводилась из-за отсутствия фискальных характеристик.
Также ведомства затягивают сроки принятия методик оценки эффективности: ни по одному из 92 налоговых расходов она не была утверждена в установленный срок. На начало июля 2023 года методики были утверждены по 69 налоговым расходам из 145 исследованных (48%). Среди причин госаудиторы называют отсутствие информации о фискальных характеристиках налоговых расходов, изменения действующего законодательства и, как следствие, неоднократное уточнение параметров льготы. Например, участники инновационного центра «Сколково» сейчас освобождены от обязанности подавать декларации в налоговые органы, так что информации об объеме предоставленных им налоговых льгот просто нет.
В Минфине после выхода заметки «Ъ» сообщили, что ведомству важно выстроить эффективную систему учета, мониторинга и оценки результативности налоговых расходов, оказания влияния льгот на достижение целей государственных программ и целей социально-экономического развития.
«Методики оценки эффективности налоговых льгот на регулярной основе подвергаются ревизии на предмет их эффективности и необходимости донастройки. Оценка налоговых расходов на основе формализованных критериев должна выступать в качестве основания для сохранения, пересмотра или отмены льгот. При этом для определения неэффективности той или иной льготы необходима всесторонняя система оценки как на макроуровне на основе концепции налоговых расходов с формализованными общими критериями, так и на микроуровне, учитывая отраслевую специфику»,— говорят в министерстве. Там подчеркивают, что ряд льгот могут обладать отложенным характером влияния на целевые показатели, в частности это касается инвестиционных льгот. Рекомендации Счетной палаты в Минфине обещают учесть.
Отметим, что решения о пролонгации льгот в последние годы принимались в условиях ковидного, а затем санкционного шоков, и правительство де-факто отказывалось от приоритета эффективности господдержки ради поддержания устойчивости экономики и потребностей военно-промышленного комплекса. Однако избыточное стимулирование деловой активности за счет льготных программ может оказывать инфляционное давление и влияет на ужесточение денежно-кредитной политики, создавая дисбалансы на рынках. Напомним, во внесенных в понедельник поправках к бюджету-2024 правительство повысило и так высокую оценку расходов бюджета этого года еще на полтриллиона рублей (см. “Ъ” от 4 июня). С учетом амбициозных планов по трансформации экономики правительству, очевидно, придется вернуться к вопросу об эффективности льгот и сконцентрировать ресурсы на секторах с высокой отдачей.