Принципы недискриминационного доступа
Новые ПНД заработают с 2025 года
Правила недискриминационного доступа к железнодорожной инфраструктуре (ПНД) вступят в силу на четыре месяца позднее, чем планировалось. И все же с нового года железные дороги заживут по новой редакции ПНД. В ней осталась высокоприоритетная категория перевозок в соответствии с указами и поручениями президента, на которую сегодня приходится свыше 60% провозной способности Восточного полигона. 100 млн тонн из 180 млн тонн провозной способности занимает экспортный уголь этой категории. Но если бы приоритеты формировались по принципу доходности перевозок для ОАО РЖД, или наибольшего вклада грузов в ВВП, или наибольших бюджетных поступлений, уголь никогда не занял бы столь высокой позиции.
Фото: ОАО РЖД
Фото: ОАО РЖД
Временное на постоянное
Правительство продлило срок приостановления действия правил недискриминационного доступа к железнодорожной инфраструктуре до 31 декабря. Ранее предполагалось, что с 1 сентября они уже вступят в силу. Теперь на новый порядок железные дороги перейдут с начала 2025 года.
ПНД придут на смену действующим с 2022 года временным правилам определения очередности перевозок грузов. Когда случился разворот логистических потоков и необходимость вывоза на восточные рынки экспортной продукции, для которой были утрачены рынки Европы, потребовалось не только принципиально изменить порядок работы на Восточном полигоне, но и обеспечить оперативное реагирование на любые изменения обстановки. Поэтому действовавшие ПНД 6 марта 2022 года были временно приостановлены (см. «Ъ» от 8 марта 2022 года), а вместо них заработали временные правила, изменения в которые можно вносить на уровне правления ОАО РЖД, а не правительственными актами (см. «Ъ» от 15 марта 2022 года).
Временные правила неоднократно продлевали: изначально приостановление ПНД должно было завершиться 1 июля 2022 года. Первая редакция временных правил отменила приоритетность отгрузки угля по соглашениям с регионами, которые занимали значительную часть инфраструктуры Восточного полигона, и на восток поехали грузы, которые никогда там не были представлены, например, продукция северо-западных ЦБК и металлургических предприятий. Всего ОАО РЖД на тот момент, по его данным, создало возможности для вывоза продукции почти 700 предприятий Центрального и Северо-Западного регионов страны, планировавших остановить производство, и сохранения более 300 тыс. рабочих мест.
Уголь: туда и обратно
С введением временных правил погрузка угля, приоритет которой относительно неугольных грузов снизился, немедленно упала. Ранее высокий приоритет угля обеспечивался наличием в ПНД третьей категории очередности «перевозки грузов на основании отдельных указов и распоряжений президента РФ», в обиходе называемой категорией «по поручениям». В январе—мае 2022 года погрузка угля на восток из Кузбасса отставала от плана на четверть. В результате уже с 1 июля 2022 года приоритет для угля был возвращен к редакции ПНД 2021 года. Вернулись квоты для четырех регионов — Кузбасса, Хакасии, Бурятии и Тувы, и 76 млн тонн провозных мощностей Восточного полигона оказалось зарезервировано за углем.
Постепенно список держателей этого приоритета пополнялся. Сначала в нем появилась Якутия, с 2024 года — Иркутская область. На этот год квота расширилась до беспрецедентных 99,3 млн тонн, что на 6% больше, чем в 2023 году. Провозная способность Восточного полигона — достигается по итогам 2024 года — 180 млн тонн. То есть только на уголь «по поручениям» должно приходиться 55% от этого показателя.
Вместе с тем уголь не единственный груз, который был включен в третью категорию. С марта к ней была добавлена перевозка нефтепродуктов. С мая повышенный приоритет был присвоен и перевозке удобрений. Также по нарядам-поручениям ОАО РЖД в этой категории приоритета перевозило трубную продукцию для строительства газопровода «Сила Сибири», кобальт и рудную продукцию на экспорт и так далее. В апреле тогда занимавший должность замгендиректора ОАО РЖД Алексей Шило заявлял, что под грузы по поручениям руководства страны зарезервировано 60% провозной способности Восточного полигона. На тот момент потеря погрузки неугольных грузов только в апреле оценивались в 1,5 млн тонн, потери погрузки высокотехнологичной продукции в целом по году в случае сохранения приоритета угля — в 13 млн тонн. ОАО РЖД предлагало максимизировать вывоз высокотехнологичной продукции на восток с тем, чтобы компенсировать углю недостачу после расширения Восточного полигона. Однако это предложение принято не было.
По итогам и 2023 года, и первого полугодия 2024 года угольный экспорт на Восточном полигоне по темпам прироста опережает общий прирост перевозок. Так, в 2023 году экспорт угля увеличился на 6,6%, до 107,7 млн тонн, а перевозки в целом — на 4,6%, до 288,2 млн тонн. В первом полугодии рост экспорта составил 4,9% (до 56,6 млн тонн), рост погрузки в восточном направлении — 3,3%, до 149,3 млн тонн. По итогам шести месяцев, по данным «Ъ», доля грузов третьей категории свыше 60% на Восточном полигоне сохраняется.
Новая редакция ПНД очень близка к временным правилам — в нее внесли многие наработки, закрепленные в этом документе. Однако это документ более высокого уровня, принимающийся правительством. Правление ОАО РЖД вносить изменения в порядок очередности уже не сможет.
Третья категория приоритетности сохраняется в том же виде, что и во временных правилах,— «перевозки грузов на основании отдельных указов и распоряжений президента РФ». Однако если раньше правление ОАО РЖД могло включить в эту категорию грузы и по нижестоящим поручениям руководства страны, сейчас речь идет об ограничении этого круга лишь президентскими поручениями.
На смещении вправо вступления ПНД в силу, по информации «Ъ», активнее всего настаивали нефтяники: конкретно президентского указа, обеспечивающего приоритет нефтегрузов, пока нет. Предложение об «установлении переходного периода по вступлению в силу правил до обеспечения процедур администрирования правил и доведения процедур администрирования до заинтересованных лиц» содержалось в протоколе заседания проектной рабочей группы ФАС по проблемным вопросам в сфере перевозок биржевых нефтепродуктов железнодорожным транспортом 20 июня (cм. «Ъ» от 18 июля). В свою очередь, по итогам анализа логистических рисков вице-премьер Александр Новак 8 июля поручил Минэнерго, Минтрансу и ФАС представить в правительство согласованные предложения по приоритизации поставок нефтепродуктов и СУГ железнодорожным транспортом на внутренний рынок с проектом доклада председателю правительства.
Обратный ход контейнером
Встречное направление — с востока на запад — не считается ограниченным и формально не требует применения ПНД. Однако контейнерные перевозки, которые стабильно растут уже не первый год, показывают, что и встречный поток зависит от того, какими именно грузами занята инфраструктура в восточном направлении.
В первом полугодии, по данным ОАО РЖД, перевозки контейнеров во всех видах сообщения выросли на 8,9%, до 3,8 млн TEU. По данным FESCO, ведущей учет несколько иначе, рост составил 9,8% (до 3,3 млн TEU). Импорт увеличился на 6%, до 1,4 млн TEU, экспорт — на 10%, до 907 тыс. TEU, внутренние перевозки — на 15%, до 687 тыс. и транзит — на 20%, до 300 тыс. TEU. Однако, отмечает FESCO, «из-за ограничений по отправке контейнерных поездов в направлении Восточного полигона на 27% сократилась перевалка экспорта через порты Дальнего Востока», объем составил 199 тыс. TEU. Также на 10%, до 333 тыс. TEU сократились импортные контейнерные перевозки из Китая в Россию через сухопутные погранпереходы.
По данным участников рынка, причина сложностей коренится в резком сокращении объема движения контейнерных поездов примерно с марта. Квоты на пропуск контейнерных поездов в сторону Дальнего Востока были уменьшены на 25%. В ОАО РЖД объясняли сложности с согласованием дополнительных контейнерных поездов ростом предъявления на восток грузов в рамках вышестоящих очередей временных правил — грузов «по поручениям», для обеспечения потребностей регионов, социально значимых грузов. «Также в связи с выполнением задачи по вывозу импортных грузов в контейнерах размеры перевозок грузовых поездов с углем восстановлены на уровне 2022 года»,— отметили в ОАО РЖД.
Ситуация была иной, когда осенью 2022 года разразился кризис, связанный с аномальным скоплением контейнерного импорта в портах Дальнего Востока. Тогда после окончания карантина в китайских портах поток контейнерных грузов хлынул в порты российского Дальнего Востока. На ноябрь порты были загружены, рассказывал занимавший тогда должность министра транспорта Виталий Савельев, в среднем на 117%, а груз продолжил поступать. Возникла серьезная опасность невывоза контейнерного импорта, что должно было существенно ударить по экономике: по расчетам ЕСП, до начала военных действий на контейнерные грузы приходилось порядка 80% в суммарном импорте России в стоимостном выражении.
Операторы потребовали увеличить подвод платформ. Их просьбы были удовлетворены: были добавлены три пары контейнерных поездов в сутки, их число увеличилось до 22. Это привело к ускорению вывоза контейнеров, так как увеличилась доставка платформ на Дальний Восток, а операторы получили около 1 млрд руб. дохода, подсчитал ЕСП. Сейчас операторы настаивают на возобновлении этой меры. Однако следует учитывать, что в 2022 году увеличение объема движения контейнерных поездов произошло за счет угля, вывозимого по соглашениям с регионами, которое впоследствии должно было быть компенсировано.
В том, что касается доставки на восток груженых платформ, сегодня ОАО РЖД усматривает перспективы в увеличении длины поезда и числа сдвоенных контейнерных поездов. В рамках БАМ-3 для реализации этих технологий планируют заметно удлинить пути на станциях Транссиба (см. текст «Третий уходит на Восток»).
Совсем иначе развивается альтернативный способ перевозки контейнеров — в полувагонах, которые доставляют насыпные грузы на экспорт и не нуждаются в отдельном подводе на восток. Этот способ перевозки контейнеров, разрешенный международными соглашениями, с 2014 года для отечественных грузоотправителей был запрещен (при разрешенном импорте и транзите, если контейнер в полувагоне прибыл с территории другой страны). О возобновлении таких перевозок несколько лет шла дискуссия, в которой за преимущественно выступали крупные грузоотправители и ОАО РЖД, а против — контейнерные операторы. Но уже в июле 2021 года тестовые отправки контейнеров в полувагонах начались с НЛМК, а в августе того же года — по ДВЖД из порта Первомайский во Владивостоке. Первым погрузку контейнеров в полувагоны освоил Восточный порт, владеющий в Находке крупнейшим специализированным угольным терминалом и решивший развивать универсальный терминал, чтобы диверсифицировать бизнес. Первый контейнерный поезд с полувагонами терминал отправил в ноябре 2021 года. Если в 2022 году он переработал всего 12 тыс. TEU, то на следующий год он освоил этот объем уже за пять месяцев, и скорость погрузки в полувагон сравнялась со скоростью погрузки на фитинг. Сегодня, по информации «Ъ», терминал может ежесуточно отправлять два контейнерных поезда, у порта достаточно инфраструктуры и оборудования.
В конце сентября 2022 года ОАО РЖД ввело скидку 20,7% на внутренние и импортные перевозки крупнотоннажных груженых контейнеров в полувагонах со всех станций Дальневосточной железной дороги. Эта скидка работает и сегодня с уточненной формулировкой «в том числе в случае перегрузов контейнеров в пути следования из одного типа вагона в другой». Участники рынка просили распространить ее и на погранпереходы, и в конце августа ОАО РЖД расширило ее действие и на отправки из Забайкальска.
В результате развития перевозок в полувагонах на конец 2023 года удалось перевезти на 8 тыс. контейнерных поездов больше, чем в 2022 году: количество контейнерных поездов с полувагонами выросло со 183 до 1589. Погрузка контейнеров в полувагоны выросла в девять раз.
Перевозки контейнеров в полувагонах продолжают расти и в нынешнем году. Импорт контейнеров в полувагонах с Дальнего Востока, по расчетам Информационного центра операторов (ИЦО), в июне вырос к июню 2023 года на 308% в среднем до 497 контейнероотправок в сутки. 30 июня был установлен исторический максимум по отправке контейнеров в полувагонах с портов Дальнего Востока в количестве 15 контейнерных поездов, сообщало ОАО РЖД. По подсчетам ИЦО, доля полувагонов в перевозках импортных контейнеров увеличилась с 9% до 29%.
Вместе с тем участники рынка отмечают, что и с перевозками контейнеров в полувагонах в последнее время наблюдаются сложности. В FESCO считают, что они связаны в том числе с отсутствием заинтересованности со стороны собственников полувагонов. В «Глобал Портс» развивают эту мысль: не все собственники полувагонов готовы предоставлять свой подвижной состав для погрузки контейнеров из-за риска необеспечения вагонами угольных разрезов. «Причина заключается в увеличении времени оборота полувагонов на железной дороге, что требует привлечения дополнительного подвижного состава для приоритетного груза — угля»,— отмечают там. Терминалы перегрузки (где происходит перегрузка контейнеров из полувагонов на фитинговые платформы) на ЗСЖД, добавляют в «Глобал Портс», ограничены в мощностях и также сталкиваются с дефицитом платформ для вывоза контейнеров в европейские регионы страны.
«Себестоимость отправки в полувагонах увеличивает расходы на один контейнер в среднем в два раза по сравнению с фитинговой платформой, при этом рост транзитного времени контейнерных перевозок в полувагонах увеличивается с 14 до 28 дней,— говорит исполнительный директор “ФЕСКО интегрированный транспорт” (входит в FESCO) Леонид Шляхтуров.— В дополнение к прямым расходам возникают затраты на возврат контейнеров в Азию. Обратно на Дальний Восток полувагоны возвращаются с инертным грузом, а контейнер остается, по сути, брошенным без возможности уйти в азиатские локации, так как в направлении Восточного полигона фитиновые платформы отправляются в ограниченном количестве».
Господин Шляхтуров добавляет, что, по данным FESCO, в 2023 году дисбаланс контейнеров (когда в Россию ввозилось больше, чем возвращалось в Азию) составил порядка 1 млн TEU. «К сожалению, по итогам текущего года мы прогнозируем более негативную тенденцию»,— отмечает он. В «Глобал Портс» полагают, что единственным решением проблемы дисбаланса и перегруженности терминалов в Приморье является подсыл дополнительных контейнерных поездов в порты и максимально возможно быстрое увеличение провозной способности Восточного полигона.
В каком объеме сохранятся в рамках новой редакции ПНД перевозки третьей категории, пока неизвестно. Однако об отмене угольной квоты разговоры не заходят. Более того, она может быть увеличена. Хакасия просит увеличить свою квоту с 6,5 млн до 10 млн тонн, Новосибирская область — предоставить ей гарантированный объем 10 млн тонн на восток и 20 млн тонн на северо-запад... По Хакасии президент уже поручил вице-премьеру Виталию Савельеву рассмотреть и доложить предложения.
Президент Национального исследовательского центра перевозок и инфраструктуры Павел Иванкин поясняет, что, каким бы ни был объем грузов в третьей категории, он должен быть вывезен ОАО РЖД в полном объеме. То есть для этой категории не существует никакой квоты, которая при ограниченной провозной способности делится между этими грузами пропорционально поданным заявкам, а они должны быть вывезены все: если нужно, то в ущерб для нижестоящих категорий. Он полагает, что изначально третья категория замысливалась как некое исключение для наиболее важных грузов. Допустим, говорит он, есть провозная способность 100 пар поездов, и из них под третью категорию резервируется 5. А теперь речь идет о том, что это — все 100. Эта категория сильно обесценена, грузы в ней уже соперничают за провозную способность между собой. Она настолько разрослась, что уже сейчас есть опасение, что даже грузы третьей категории не будут вывезены в полном объеме, что автоматически ведет ОАО РЖД к невыполнению поручений президента.
По мнению господина Иванкина, третья категория должна быть четко квотирована, например, не более 20% от всех пропускных и провозных способностей.
Начала приоритетостроения
Фото: ОАО РЖД
Фото: ОАО РЖД
Дискуссия о том, по какому принципу можно, если вообще можно, предоставлять приоритеты различным грузам в экономике в обычном, неэкстренном режиме, ведется давно. Посмотрим, с какими критериям подходят к этому вопросу. Если говорить о доходности перевозок различных грузов для ОАО РЖД, то она поддается подсчету, более того, ОАО РЖД ведет соответствующую статистику.
На данных 2022 года эксперт института экономики и регулирования инфраструктурных отраслей НИУ ВШЭ Фарид Хусаинов показал, что доходная ставка ОАО РЖД (в копейках на 10 тонно-километров, позволяющая оценить доходность перевозки тонны груза при равной дальности) для перевозки лома черных металлов в 4,8 раза выше, чем для перевозки угля. Для черных металлов и нефтегрузов она выше в 3,4 раза, химикатов и соды — в 2,6 раза. Даже строительные грузы на 30% более доходны, чем уголь. А средняя доходная ставка по всем грузам на 91% выше ставки для угля. И это с учетом того, что угольные компании с потерей действовавших для дальних перевозок экспортного угля до июня 2022 года льготных коэффициентов к тарифу 0,4 и 0,895 и ряда других льгот стали платить гораздо больше и в абсолютном выражении, и в сопоставлении с экспортными ценами на уголь (это отразилось в статистике июля—декабря 2022 года). Тем не менее и по полному 2023 году средняя доходная ставка по всем грузам на 79% выше ставки для угля. Наиболее доходными грузами для ОАО РЖД являются лом, нефть и нефтепродукты, черные металлы.
Таким образом, уголь относится к числу наименее доходных грузов для ОАО РЖД. Однако в выборе приоритетов государство могло руководствоваться выгодностью перевозок не конкретно для железных дорог, а для экономики в целом.
Но и такие расчеты — а они также делаются — не подтверждают, что текущий состав перечня высокоприоритетных грузов лучше всего отвечает интересам экономики. Так, Евразийский союз участников железнодорожных грузовых перевозок провел исследование, где был рассчитан вклад перевозок различных грузов в импортном, а потом и в экспортном и внутрироссийском сообщениях в ВВП и бюджетные доходы.
Согласно выводам исследования, вклад в ВВП средневзвешенного железнодорожного груза при перевозках на экспорт или во внутрироссийском сообщении составляет 15,2 тыс. руб. на тонну и 1 млн руб. на вагон. Прирост бюджетных доходов от этого условного груза составляет 3,7 тыс. руб. на тонну и 244,9 тыс. руб. на вагон.
Безусловно, наименее выгодными с точки зрения всех типов поступлений являются минерально-строительные грузы. Прирост ВВП от них составляет 2,9 тыс. руб. на тонну — в пять с лишним раз меньше, чем от средневзвешенного груза. А прирост бюджетных доходов, в котором учтены все налоги, в том числе налог на прибыль, НДФЛ, НДПИ, НДС и другие, от перевозок минерально-строительных грузов ниже среднего в 4,6 раза — 800 руб. на тонну.
Уголь находится на второй позиции от начала шкалы. Перевозка тонны угля дает 6,7 тыс. руб. вклада в ВВП и те же 800 руб. бюджетных поступлений, что и у стройгрузов, то есть в 2,2 и 4,6 раза меньше, чем усредненный груз. Впрочем, в пересчете на вагон бюджетный вклад угля выше на 22,6%, чем у строительных грузов.
Перевозка лесных грузов — на третьем месте с конца. По вкладу в ВВП она на 20% уступает условному среднему грузу (12,2 тыс. руб. на тонну), и на лесных грузах категория «ниже среднего» заканчивается. А по бюджетным поступлениям они более заметно отстают от среднего груза (на 46%), и ниже среднего после лесных грузов находятся еще и хлебные, перевозка которых с этой точки зрения на 21,6% менее выгодна, чем средняя перевозка. Но вклад хлебных грузов в ВВП существенно выше среднего (на 53%, 23,3 тыс. руб. на тонну) и лишь немного уступает нефтегрузам.
Безусловным лидером по вкладу в ВВП и бюджет в пересчете на тонну, если не считать гипотетический вагон, загруженный грузами категории «прочие», являются контейнерные грузы. Их вклад в ВВП на тонну в 4,8 раза выше среднего (73,3 тыс. руб.), хотя в пересчете на вагон (2 TEU) эти легкие грузы не находятся на первом месте — они дают для ВВП в 1,8 раза больше, чем средний груз (1,8 млн руб.), но уступают нефтяным грузам и черным металлам. С точки зрения роста бюджетных поступлений похожая картина — контейнерные грузы на первом месте в пересчете на тонну (дают 16,3 тыс. руб., что в 4,4 раза выше среднего), но на вагон они дороже лишь в 1,6 раза, и их обходит несколько других категорий.
В числе лидеров — черные металлы со вторым местом по вкладу ВВП и третьим по бюджетным поступлениям и нефтяные грузы (наоборот). Вклад в ВВП перевозок черных металлов составляет 51,4 тыс. руб. на тонну и 2,2 млн руб. на вагон (в 3,4 и в 2,2 раза выше среднего), нефтяных грузов — 32,7 тыс. руб. и 1,95 млн руб. (в 2,15 и 1,9 раза соответственно). С точки зрения бюджетных поступлений нефтяные грузы в 3,4 раза выгоднее в пересчете на тонну и в 3,1 раза на вагон, чем средний груз, а черные металлы — в 3,4 раза на тонну и в 2,2 раза на вагон. Также выше среднего котируется вклад в ВВП и бюджетные поступления от перевозки удобрений, руд черных и цветных и кокса. Таким образом, с точки зрения вклада в ВВП пропуск на экспорт двух вагонов металлургических грузов равнозначен пропуску девяти вагонов с углем.
Павел Иванкин полагает, что наиболее правильно подходить к определению приоритетов на железной дороге с точки зрения доходности этих грузов для ОАО РЖД. Что касается вклада в экономику, то здесь сложность в том, что единой методики его определения нет, а также в том, что этот вклад может меняться. То есть может наступить момент, когда вклад угля в ВВП станет огромным, однако для ОАО РЖД доходность этих перевозок останется низкой. Идея же привязать тарифы к рыночной стоимости продукции, говорит он, также имеет изъян: рыночная стоимость может меняться, в то время как затраты на инфраструктуру имеют в себе значительную постоянную составляющую. Более того, напоминает он, есть программа по приведению в нормативное состояние верхнего строения пути, которая постоянно сдвигается вправо из-за того, что ОАО РЖД должно везти грузы, которые перевозить невыгодно. Доходы ОАО РЖД от перевозок могут быть ниже затрат на содержание инфраструктуры, резюмирует он, но лишь в том случае, когда этот разрыв чем-то компенсируется.