Природа административных ресурсов
Почти весь август Министерство природных ресурсов проверяло деятельность проекта "Сахалин-2". Хотя пристальное внимание ведомства Юрия Трутнева этот проект привлек далеко не первым. Интересно, что по странному стечению обстоятельств под прицел Минприроды традиционно попадают именно те недропользователи, чья деятельность пересекается с интересами государственных "Газпрома" или "Роснефти".
Первая мишень
Самый долгий и громкий процесс, который затевало Минприроды (МПР) под руководством Юрия Трутнева, касался одного из крупнейших газовых месторождений России — Ковыктинского (запасы — 2 трлн куб. м, разрабатывается ТНК-ВР). Еще осенью 2004 года министр сообщил, что компании может грозить отзыв лицензии на этот участок. С тех пор угроза висит над ТНК-ВР дамокловым мечом, ведь в лицензионном соглашении написано, что к концу 2006 года холдинг должен начать добычу 9 млрд куб. м газа в год.
Однако продавать газ в таком объеме некому — потребности Иркутской области, где расположено месторождение, только через пять лет могут достигнуть 4 млрд куб. м газа в год. Изначально предполагалось, что ТНК-ВР будет экспортировать газ с Ковыкты в Китай. Однако такому сценарию все время противился "Газпром". Причем в этом году роль газового холдинга как единственно возможного экспортера сырья была узаконена. Предложения войти в проект, которые ему многократно поступали от ТНК-ВР, газовый концерн не принимает. В результате буквально через несколько месяцев у Минприроды появятся все основания, чтобы отнять Ковыкту у ТНК-ВР. Кстати, новая редакция закона "О недрах" относит это месторождение к категории стратегических, поэтому даже если его и выставят на новый конкурс, иностранцы, к числу которых Минприроды относит ТНК-ВР, смогут участвовать в нем только в том случае, если создадут альянс с какой-либо российской структурой, где последней должно принадлежать не менее 51%.
Были у Минприроды претензии и к другому месторождению ТНК-ВР — Верхнечонскому, обладающему также очень существенными запасами — около 200 млн тонн нефти. В прошлом году Минприроды планировало рассмотреть возможность отзыва лицензии на этот участок. Однако в октябре блокпакет в проекте приобрела государственная "Роснефть". С этих пор на вопросы о возможных претензиях в отношении Верхнечонки господин Трутнев не отвечает.
"Неблагоприятный" Сахалин
Проблемы с Минприроды возникали не только у ТНК-ВР. В конце мая ведомство разослало сообщение, где привело мнение общественной организации "Российская академия естественных наук", члены которой называли "неблагоприятной" ситуацию, складывающуюся при разработке проектов "Сахалин-2" и "Сахалин-1".
В августе Минприроды начало комплексную проверку проекта "Сахалин-2". При этом сразу объявило, что не исполняется график строительства объектов обустройства месторождений проекта, а это влечет изменения в графике добычи, меняются сроки бурения, уровни производства и темпы отбора углеводородов. "Это отодвигает на более поздний срок точку раздела прибыльной продукции между государством и инвестором, обуславливает удорожание проекта",— говорилось в сообщении ведомства. А Росприроднадзор, входящий в структуру Минприроды, заявил о необходимости приостановки строительства трубопровода в рамках проекта, поскольку инвестор не защитил трассу от возможности повреждения при сходе селевых потоков. Также Росприроднадзор намеревался оспорить положительное заключение государственной экспертизы на реализацию проекта "Сахалин-2", выданное в 2003 году.
Ищи, кому выгодно
Интересно, что буквально прошлой осенью, в ходе своего визита на Сахалин, господин Трутнев, наоборот, очень положительно отзывался о разработке сахалинского шельфа. "Мы полностью удовлетворены соблюдением экологических требований на проектах 'Сахалин-1' и 'Сахалин-2'. Есть две большие разницы — слушать презентации специалистов компаний в Москве либо посмотреть на то, как идут работы своими глазами",— говорил тогда он.
Переменило свое мнение Минприроды как раз в тот момент, когда "Газпром" начал торговаться с крупнейшим акционером "Сахалин-2" компанией Shell об условиях вхождения в проект. В июле прошлого года газовый холдинг договорился с Shell об обмене активам. За 25,1% в проекте "Сахалин-2" "Газпром" был готов предоставить англичанам 50% в разработке неокомских залежей Заполярного месторождения. Однако когда соглашение было достигнуто, акционеры "Сахалина-2" сообщили о своем намерении увеличить затраты по проекту с утвержденных $12 млрд до $20 млрд. "Газпром" в ответ заявил, что в результате возрастет объем инвестиций, так что Shell должна добавить еще какие-нибудь активы к 25,1% проекта "Сахалин-2". Пока стороны так и не достигли окончательного соглашения. Но в любом случае потенциальные претензии МПР играют на руку газовому холдингу.
Проект "Сахалин-1" пока не привлекал пристального внимания МПР, хотя у него тоже возникают проблемы с природоохранным ведомством. После доразведки одного из месторождений — Чайво — компания-оператор, американская ExxonMobil, попросила увеличить запасы участка, однако российские чиновники этого не сделали. Теперь МПР грозит выставить обнаруженные залежи на конкурс как отдельное месторождение. Впрочем, в ведомстве намекают, что в качестве одного из вариантов решения проблемы может стать увеличение доли российского участия. Пока в состав акционеров "Сахалина-1" входит только одна отечественная компания — "Роснефть" (20%). Раньше она владела 40-процентным пакетом, но в 2001 году передала половину индийской ONGC. Однако с тех пор положение госкомпании значительно изменилось: из холдинга, работающего на истощенных месторождениях с добычей около 15 млн тонн нефти в год, она вырвалась в лидеры отрасли.
Своевременные претензии
В определенной мере Минприроды помогло "Роснефти" стать одной из крупнейших нефтегазовых компаний России. Перед продажей в конце 2004 года принадлежащего ЮКОСу "Юганскнефтегаза" природоохранное ведомство заявило, что неуплата налогов может явиться причиной для отзыва лицензии у предприятия. Этот факт стал одной из причин продажи "Юганскнефтегаза" в два раза дешевле его реальной стоимости.
Активно критикует ведомство Юрия Трутнева и французскую Total — оператора разработки Харьягинского месторождения. Причем свои претензии природоохранное ведомство решило высказать именно в тот момент, когда Total договаривалась стать партнером "Газпрома" по разработке Штокмановского месторождения.
Впрочем, выгоду от действий Минприроды получают не только госкомпании. В начале года природоохранное ведомство проверило деятельность предприятия Marathon Oil, владевшего лицензиями на девять месторождений с доказанными и вероятными запасами в 34 млн тонн нефти. А в мае выяснилось, что эти активы приобретает ЛУКОЙЛ — основной недропользователь Пермской области, губернатором которой был Юрий Трутнев. Как затем объяснял вице-президент ЛУКОЙЛа Леонид Федун, дочерняя компания холдинга — РИТЭК, эксплуатирующая соседние участки, уже давно разработала механизм перехода через реку Обь, и к ЛУКОЙЛу не возникнет тех же вопросов, которые возникали у Минприроды к Marathon Oil.
Однако ситуация, сложившаяся с ЛУКОЙЛом, скорее исключение из правил. В основном же, вольно или невольно, действия Минприроды играют на руку государственным "Газпрому" или "Роснефти". Вне зависимости от того, предъявляются или нет в конечном счете конкретные претензии к недропользователям, заявления Минприроды не могут не влиять на ход переговоров, ослабляя позиции оппонентов государственных компаний. Хотя формально за Минприроды закреплены вовсе не такие функции.
Впрочем, в ведомстве Юрия Трутнева уверены, что просто заставляют нефтяников выполнять действующее законодательство. "В отрасли наблюдается значительный прогресс по многим направлениям. Количество месторождений, где соблюдаются сроки ввода в эксплуатацию, увеличилось более чем на 200% по сравнению с 2004 годом",— рассказывает представитель ведомства. "Мы наконец смогли добиться от компаний, чтобы они сами просили изменить условия лицензионного соглашения, если понимают, что не укладываются в установленный срок. Кроме того, холдинги стали оперативно представлять информацию в Государственную комиссию по запасам, а также об объемах производства в Центральную комиссию по разработке месторождений. Увеличился объем сейсмики, снизился фонд неработающих скважин, вырос коэффициент извлечения нефти",— подводит он итоги работы.
Владимир Милов, директор института энергетической политики
"Репутацию государственного тарана министр природных ресурсов так и не заслужил"
В августе Министерство природных ресурсов и входящие в его структуру ведомства многократно заявляли о намерении предъявить претензии ряду компаний-недропользователей. Громкие высказывания о нарушении условий соглашения между инвестором и государством были сделаны задолго до окончания самих проверок и официального оформления их результатов. Нельзя сказать, что это первая атака министерства на недропользователей. Отличительной особенностью господина Трутнева за время его пребывания в министерском кресле с начала 2004 года стали частые и скандальные обещания наказать то или иное предприятие, вплоть до отзыва лицензии. Впрочем, первоначальные страхи провинившихся развеяны — пока дальше слов дело не пошло ни разу: масштаб министерских пиар-кампаний никогда не соответствует тем незначительным санкциям, которые в конечном счете накладываются на предприятия. В итоге сложилась парадоксальная ситуация. Репутацию государственного тарана министр так и не заслужил. Зато инвестиционный климат подпортил — причем у человека, незнакомого с особенностями кремлевской жизни, может сложиться впечатление, что сделано все это без всякого поручения "сверху". А ведь господин Трутнев возглавляет министерство, регулирующее отношения в локомотивной сфере российской экономики — добыче природных ресурсов. Видимо, в вертикали власти ему отводится весьма скромное место. Провал подготовленного им законопроекта "О недрах", безвозвратно исчезнувшего в кабинетах Белого дома, в очередной раз демонстрирует исключительно "техническое" положение ключевого для недропользователей ведомства и его главы в российской политической картине.
Конечно, нельзя спорить с тем, что действия министра все же имеют политический подтекст. К примеру, в сентябре 2004 года ведомство господина Трутнева пригрозило отзывом лицензий у "Юганскнефтегаза" (ЮНГ) за якобы нарушенные условия пользования недрами. Эти слова прозвучали в удивительно нужный момент — как раз перед аукционом по продаже предприятия — и стали одной из причин, позволивших сбить цену актива. Но когда у компании сменился хозяин, претензии исчезли сами собой. Впрочем, в любом случае нападки Минприроды не сыграли ключевой роли в судьбе ЮНГ, учитывая объем предъявленных ему налоговыми органами претензий. Угрозы звучали и в адрес ТНК-ВР, которая не успевает в срок начать разработку Ковыктинского месторождения в запланированном объеме. При этом заявления министра совпадают с претензиями налоговиков, а рядом мы видим не тронутый господином Трутневым "Газпром", второй раз за десятилетие срывающий сроки освоения Ямальских газовых месторождений.
Самое главное — министерству так и не удалось сформировать приемлемого для иностранных инвесторов режима доступа к месторождениям. Вот уже в течение почти 15 лет действует закон "О недрах", принятый еще до Конституции и Гражданского кодекса и не совместимый ни с тем, ни с другим документом. Он устанавливает уникальную в мире административно-разрешительную модель пользования недрами. Модель именно разрешительная, поскольку в соответствии с законом выданные компаниям лицензии не наделены статусом полноценных имущественных прав. Это всего лишь разрешение на ведение деятельности, чиновничья милость, не содержащая в себе никаких правовых гарантий.
Правда, желание ограничить доступ к недрам иностранцев, о чем регулярно говорят российские чиновники, возникло вовсе не в министерстве господина Трутнева, который написал закон, весьма лояльный к зарубежным недропользователям и предлагавший куда более прозрачную и справедливую систему работы в отрасли. Но его обличенные властью коллеги решили минимизировать присутствие в российском ресурсном секторе компаний, стремящихся к урегулированию спорных вопросов юридическим путем и имеющих за плечами серьезную лоббистскую поддержку собственных правительств. С российскими компаниями, как известно, можно разобраться и при помощи неформальных рычагов, а вот с иностранными сложнее. Кроме того, власти стремятся создать конкурентное преимущество близким к ним госкомпаниям.
В то же время, судя по доносящимся от иностранных инвесторов оценкам, Минприроды сегодня для них хоть и проблемный, но не самый худший орган в вертикали российской власти. Особенно с учетом того, что деятельность компаний часто любят проверять МВД, ФНС и Генпрокуратура. А последствия их действий, как правило, куда более ощутимы, чем беззубые укусы господина Трутнева.