В середине ноября этого года был объявлен первый концессионный конкурс на строительство и эксплуатацию западного скоростного диаметра. Этот проект должен стать примером государственно-частного партнерства (ГЧП) в России. Казалось бы, подобное партнерство должно быть выгодно всем: государство получает возможность реализовать за счет частных инвесторов крупные инфраструктурные проекты, в свою очередь инвесторы могут рассчитывать на максимальное содействие со стороны властей и стабильный доход. Однако участие в проекте государства не спасает инвесторов от риска потерять свои деньги.
Возможность заключать концессионные соглашения на законодательном уровне появилась только после принятия в июле 2005 года федерального закона #115-ФЗ "О концессионных соглашениях". Между тем петербургские власти посчитали правовые нормы, прописанные на федеральном уровне, недостаточными. Вчера на заседании правительства Северной столицы был одобрен проект городского закона, который, по мнению чиновников, подробно описывает все аспекты, касающиеся реализации проектов на принципах ГЧП. "Закон предусматривает различные формы участия обеих сторон в партнерствах. Например, есть возможность для инвестора, участвующего в проектах ГЧП, на время становиться собственником созданного имущества с последующей передачей его государству", — отметил первый заместитель председателя комитета по управлению городским имуществом Алексей Чичканов. По его словам, законопроект подробно определяет условия и гарантии города, предоставляемые инвестору при реализации проекта.
Еще одним инструментом для реализации ГЧП стал Инвестиционный фонд РФ, выделение средств из которого возможно только при участии в проекте частного инвестора. Первое заседание инвестиционной комиссии Министерства экономического развития РФ состоялось в июне 2006 года во время Международного Петербургского экономического форума. Тогда из 12 представленных заявок были выбраны первые четыре проекта, которые получат средства из Инвестфонда, два из них имеют прямое отношение к Петербургу. Первым стал проект строительства западного скоростного диаметра (объем финансирования — 28 млрд рублей), вторым — скоростная автомагистраль Москва--Петербург на участке от 15-го до 58-го километра со стороны Москвы (более 25 млрд рублей). Еще два проекта — это создание нового промышленного района в Нижнем Приангарье, включающее достройку Богучанской ГЭС, строительство алюминиевого завода и создание необходимой инфраструктуры, а также строительство в Нижнекамске комплекса нефтеперерабатывающих и нефтехимических заводов ОАО "Татнефть". В целом, у петербургских властей большие планы по привлечению федеральных средств: на выделение денег из Инвестиционного фонда могут претендовать такие проекты, как надземный экспресс, проект развития аэропорта Пулково, а также строительство скоростной автомобильной дороги и железнодорожной магистрали между Москвой и Петербургом.
Отметим, что большинство проектов, которые планируется развивать на федеральном уровне в форме ГЧП, касаются транспортной отрасли. Дело в том, что государство не готово делать необходимые для создания транспортной инфраструктуры инвестиции, объем которых, как правило, составляет сотни миллиардов рублей. Так, по словам министра транспорта РФ Игоря Левитина, бюджетное финансирование развития транспортной отрасли сегодня составляет около 300 млрд рублей в год. Но для успешной реализации всех проектов необходимо привлечь еще столько же средств из внебюджетных источников. Предполагается, что к 2010 году объем частных вложений в транспортную отрасль достигнет 60-100 млрд рублей. Однако власти уверены, что за счет концессий инвестиции частного сектора в инфраструктурные проекты заметно вырастут. "Один рубль, вложенный в инфраструктуру, дает 8-10 рублей прибыли", — отмечает Игорь Левитин. При этом большинство транспортных проектов позволяют концессионеру довольно точно просчитать возврат своих инвестиций, прежде всего за счет гарантий государства, устанавливающего тарифы.
Между тем партнерство с государством не спасает инвесторов от риска потерять свои деньги. Например, у участников рынка уже возникли подозрения, что трафик по ЗСД будет недостаточным для того, чтобы обеспечить окупаемость проекта в установленные договором сроки (30 лет). Отметим, что именно из-за недостаточного пассажиропотока проект строительства тоннеля под Ла-Маншем оказался провальным для его акционеров. Если при начале строительства тоннеля инвесторам обещали 30 млн пассажиров в год, то к 2003 году реальный показатель составил всего 15,6 млн пассажиров. Что касается ЗСД, то проект будет интересен инвесторам при ежесуточном трафике в 100 тыс. автомобилей. В противном случае государству придется компенсировать партнеру недополученную прибыль. Впрочем, в Смольном считают, что даже такой вариант обойдется городу дешевле, чем самостоятельное строительство трассы.
Мария Мокейчева
"На любых уровнях власти возникают ситуации, когда бизнесу сотрудничать невыгодно, но приходится"
Алексей Шаскольский, руководитель отдела оценки недвижимости Института проблем предпринимательства: — Популярность темы государственно-частного партнерства (ГЧП) — это, с одной стороны, продукт признания властью важной роли бизнеса в экономике, которую она хочет продолжать контролировать, щедро делясь рисками с предпринимателями и рассчитывая на львиную долю лавров. С другой стороны, власть настолько чувствует неэффективность своего регулирования экономики, что полагает необходимым выделить "прямую линию" для бизнеса, ибо без таковой могут снизиться показатели любого проекта. Кроме того, масштабные проекты (прежде всего инфраструктурные) неподъемны для бизнеса и невыполнимы для государства, уступившего часть экономики бизнесу. Панацея — совместное предприятие государства и бизнеса, ГЧП, в котором обе стороны, играя по своим правилам, в идеале создают синергию бизнес-технологий и госфункций.
Конкуренция между странами требует господдержки отечественного производителя, в том числе в форме ГЧП. И внутри страны конкуренция между регионами и городами подчас порождает примеры ГЧП. Я неоднократно участвовал в совместной с госорганами разработке концепций развития территорий и абсолютно уверен, что без такого партнерства работы были бы менее эффективными.
Инициатива в реализации таких проектов может исходить как от бизнеса, так и от государства. Бизнес у нас будет пытаться вовлечь государство в совместное дело, с тем чтобы пожировать на бюджетные средства. Государство же пытается побудить своих олигархов или супермонополистов типа "Газпрома" заняться "благотворительностью" и смириться с непомерными сроками окупаемости или вообще убыточным участием. Поэтому инвесторов, которые будут вкладывать деньги в проекты, реализуемые по схемам ГЧП, можно разделить на "вольных" и "невольных". На любых уровнях власти возникают ситуации, когда бизнесу сотрудничать, может быть, и невыгодно, но приходится. Хотя в основном, конечно, бизнес оказывается не в обиде.
Однако и у одной, и у другой стороны ГЧП есть свои риски. Государство рискует тем, что бизнес, обеспечив себе режим наибольшего благоприятствования в проекте, извечную тему "вершков и корешков" решит в такой степени своекорыстно, что проект превратится в пожирателя бюджетных денег без адекватной экономической и/или социальной отдачи. Бизнес рискует тем, что государство с приходом нового "главного администратора" (на национальном или городском уровне) будет пересматривать условия партнерства, выставит новые приоритеты. Был ряд примеров, когда государство (муниципальная власть) просто не выполняло взятых обязательств: например, продав земельные участки и пообещав инженерно их подготовить, задачу выполнило не в срок и не полностью.
"Для частного инвестора важно, что он разделяет риски с государством"
Павел Бруссер, начальник отдела экспертной оценки проектов комитета по инвестициям и стратегическим проектам администрации Санкт-Петербурга: — Схема государственно-частного партнерства (ГЧП) становится популярной в России в связи с тем, что это наиболее эффективный способ взаимодействия бизнеса и власти. В стране происходят изменения в законодательном плане, бизнес стал более прозрачным. В то же время у государства есть задачи по реализации серьезных и амбициозных проектов. Все это и приводит к использованию такой схемы. Механизм ГЧП позволяет государству существенно уменьшить объем своих капитальных вложений в объект инвестирования за счет средств частных инвесторов и потратить высвобождаемые таким образом бюджетные средства на другие нужды. Кроме того, при ГЧП частный сектор осуществляет независимую проверку окупаемости проекта, появляются дополнительные возможности для инновационных решений, качество работ и контроль за использованием средств и строительными работами существенно повышаются благодаря дополнительному контролю со стороны инвестора. Частному партнеру механизм ГЧП также дает ряд преимуществ: административное и политическое содействие государства в реализации проекта, затраты на проект в установленной доле, а не в полном объеме, гарантии возврата вложенных средств в виде права на получение доходов от платной эксплуатации объекта. Не исключена также возможность предоставления инвестору за счет государства гарантий минимального дохода. Для транспортных проектов речь может идти о гарантиях минимального трафика. Кроме того, для частного инвестора важно, что он разделяет риски с государством.
Если финансовые условия проекта таковы, что ожидаемая доходность инвестора по проекту с учетом специфических рисков будет адекватна рыночным условиям, то инвестор предпочтет этот проект другим. Думаю, в России существует ряд компаний-инвесторов, готовых действовать по такой схеме. Последние пять лет в Западной Европе наблюдалась высокая активность в области строительства дорог с использованием ГЧП. Многие из этих проектов были успешны.
Вместе с тем, например, во время нефтяного бума в 1970-е годы Мексика, как сейчас Россия, получала большие доходы от экспорта, но при этом немало потратила на неэффективные государственные инвестиции. Вместе с бизнесом бюджет финансировал строительство сети автомагистралей, однако частные партнеры не выполнили своих обязательств, и расходы государства оказались на $7,5 млрд больше, чем планировалось. Похожая история произошла в 1990-е годы в Венгрии при строительстве на условиях ГЧП дороги Вена--Будапешт. Тогда госзатраты превысили первоначальный бюджет на €300 млн.