Климатический кризис в человеческом измерении
МОТ оценила развитие социальной защиты в контексте приоритетов устойчивого развития
Всемирный доклад Международной организации труда (МОТ) о социальной защите за 2024–2026 годы содержит первую оценку глобального прогресса, достигнутого в расширении социальной защиты с 2015 года в рамках Целей устойчивого развития ООН, и погружен в контекст климатического кризиса, как и необходимости адаптации к нему. Чтобы обеспечить всем в мире хотя бы базовый уровень соцзащиты, в МОТ, в частности, предлагают ежегодно тратить богатым и странам с доходами выше среднего 3,3% на финансирование соответствующих программ в бедных странах и странах, сильнее всего подверженных последствиям климатических изменений. Россия на фоне большинства других стран с доходами выше средних, как и стран Восточной Европы, в докладе выглядит вполне благополучно.
Фото: Влад Некрасов, Коммерсантъ
Фото: Влад Некрасов, Коммерсантъ
Масштабный доклад МОТ о социальной защите, выпускаемый раз в десятилетие, фактически является основным отраслевым глобальным исследовательским проектом, в том числе посвященным оценке движения стран к реализации универсального доступа всех людей в мире хотя бы к одной программе социальной защиты и здравоохранения к 2030 году. Достижение этих целей на глобальном уровне предполагает в том числе мобилизацию необходимых финансовых ресурсов. Речь идет о Целях устойчивого развития (ЦУР) №1.3.1 и №3.8.1, к реализации которых присоединилась и Россия, в том числе в 2019 году ратифицировав все конвенции МОТ, касающиеся социальной защиты, за исключением конвенции о защите безработных, в силу того что система их поддержки в стране финансируется за счет налогообложения и регулируется на национальном уровне, как и отдельно мигрантов, на которых по умолчанию должно распространяться национальное законодательство. Под социальной защитой МОТ понимает контрибуционные и финансируемые государством из налоговой системы социальные расходы на детей до 15 и 18 лет, материнство, по болезни, после полученных на работе травм, по инвалидности, безработице, старости и на здравоохранение. По каждой из них в разных географических, отраслевых и гендерных срезах собираются данные — они представлены на social-protection.org.
Среди всех стран и территорий Россия отнесена МОТ к группе стран Восточной Европы с национальным доходом выше среднего в мире. И в своей группе (в ней также Белоруссия, Болгария, Чехия, Венгрия, Польша, Украина, Молдавия, Румыния и Словакия) выглядит заметно лучше среднего по большинству показателей, по данным на 2022 год. Речь в том числе идет о таком отслеживаемом для оценки прогресса показателе, как эффективный охват социальной защитой (включая показатели ЦУР 1.3.1 и 3.8.1). Россия тут относится к глобальным лидерам, где такой охват больше 80% в 2022 году. В том числе доля населения, которой доступна хотя бы одна социальная выплата, достигла 95,4% (без учета здравоохранения), а доступ к здравоохранению, по данным 2021 года, имели 79,2% населения. По другому показателю ЦУР — 1.3.1, эффективному охвату населения защитой по старости,— Россия также находится на одном из самых высоких мест в мире. Так, доля тех, кто старше пенсионного возраста и получает пенсию по старости,— 100% (79,6% в мире и 96,9% в среднем среди стран Восточной Европы) при 60% населения трудоспособного возраста, финансирующих пенсионные выплаты. По показателю же фактических расходов государства на социальную защиту в 2021 году бюджет тратил 19% ВВП на всю социальную защиту (включая здравоохранение) и 14,1% без учета здравоохранения, при тратах на последнее в 5,3% ВВП, тогда как в среднем по миру такие траты составляли 19,3%, 12,9% и 6,5% соответственно, а также 11,8%, 8,5% и 3,4% соответственно в странах с доходами выше среднего.
Разрыв в социальной защите
Между тем 3,8 млрд человек в мире остаются полностью незащищенными. «Если прогресс будет продолжаться такими же темпами на глобальном уровне, то потребуется еще 49 лет — до 2073 года, чтобы каждый человек был охвачен хотя бы одним пособием по социальной защите»,— заключают авторы доклада. Большинство полностью незащищенных людей (2,1 млрд человек) проживает в странах, находящихся на переднем крае климатического кризиса и наиболее подверженных климатическим опасностям, «полагаясь только на свою смекалку и родственные связи», отмечают авторы доклада. Социальная защита остается недостижимой для подавляющего большинства детей — лишь 23,9% из них от рождения до 18 лет в мире получают семейные или детские пособия, то есть 1,8 млрд детей ими не охвачены. «Климатический кризис оказывает непосредственное влияние на здоровье людей, одновременно усиливая существующее социально-экономическое неравенство, которое выступает определяющим фактором справедливости в сфере здравоохранения. Здоровье и благополучие не должны быть привилегией немногих, и неравенство, вызванное климатическим кризисом, требует срочных инвестиций»,— убеждены в МОТ.
Несмотря на то что глобальный охват базовой защитой наиболее социально уязвимых людей вырос с 26,7% в 2015 году до 37,3% в 2023 году, это, в частности, объясняется временными мерами реагирования на пандемию COVID-19, как и ростом потребностей в силу роста бедности, уязвимости и дефицита достойной работы. «Независимо от объяснения необходимы более активные усилия для содействия переходу от социальной помощи в достойную занятость (включая самозанятость), охваченную социальным страхованием, которое обеспечивает более высокий уровень защиты и снижает нагрузку на госбюджеты»,— отмечают эксперты организации.
Чтобы гарантировать хотя бы базовый уровень социальной защиты, странам с низким и средним уровнем дохода требуется дополнительно $1,4 трлн, или 3,3% общего ВВП этих стран (2024 год) в год, в том числе 2% на базовые медицинские услуги и 1,3% ВВП на пять видов денежных пособий по социальной защите. Странам с низким уровнем дохода необходимо будет инвестировать дополнительно $308,5 млрд в год, что эквивалентно 52,3% их ВВП, что в краткосрочной перспективе не представляется возможным без международной поддержки, отмечают авторы доклада. Сейчас они тратят на социальную защиту (без учета здравоохранения) в среднем 0,8% ВВП в год против 4,2% в странах с доходами ниже среднего, 8,5% — с доходами выше среднего и 16,5% — с высокими доходами. «Климатический кризис, скорее всего, приведет к росту потребностей, в том числе из-за роста цен, что потребует соразмерного повышения ожиданий населения на адекватные пособия»,— ожидают в МОТ, отмечая, что беднейшим и странам с доходами ниже среднего в этих условиях понадобится финансовая помощь более обеспеченных стран. «Климатический кризис можно преодолеть только общими усилиями, но с дифференцированной ответственностью, пропорциональной возможностям. Необходимо признать, что особая ответственность за исправление ситуации лежит на тех, кто в основном ответственен за этот кризис. Он несет серьезные последствия для финансирования социальной защиты на внутреннем уровне и требует международной финансовой поддержки стран с недостаточным экономическим и финансовым потенциалом, которые внесли наименьший вклад в кризис, но несут на себе его тяжесть»,— уверены в МОТ.
Недоинвестирование не единственная проблема, стоящая на пути обеспечения всеобщей, всеобъемлющей и адекватной защиты, замечают авторы доклада. Меняющийся климат угрожает финансовой устойчивости и адекватности пенсионных схем в силу вынужденной миграции, фрагментарной карьеры и общей экономической нагрузки, вызванной климатом, считают они и призывают адаптировать такие схемы к климатическим рискам с целью поддержать долгосрочную устойчивость и качество жизни бенефициаров. Пенсионные фонды также могут помочь в борьбе с последствиями климатических изменений, делая стратегические инвестиции в устойчивые и низкоуглеродные активы.
Пенсии — самая распространенная форма социальной защиты в мире, доступная для 79,6% людей старше пенсионного возраста, что на 5,5 процентного пункта больше, чем в 2015 году. Тем не менее более 165 млн человек пенсионного возраста ее не получают. Обеспечение адекватной защиты в пожилом возрасте остается сложной задачей, особенно для женщин, работников с низким заработком, тех, кто занят непостоянно, работников цифровых платформ и мигрантов. Во многих странах, особенно в тех, где распространена неформальная занятость, расширение охвата накопительными пенсий не было достаточно быстрым, чтобы гарантировать людям достаточный доход в пожилом возрасте. Пенсии, которые финансируются за счет налогов,— важный источник дохода для пожилых людей, не имеющих достаточных возможностей участвовать в накопительных схемах. Тем не менее часто уровень таких пособий недостаточен для того, чтобы гарантировать социальную защиту пожилых людей. Глобально государственные расходы на пенсии и другие немедицинские пособия для пожилых составляют в среднем 7,6% ВВП — от 10,5% ВВП в Европе и Центральной Азии до 1,7% в Африке.
Право на социальную защиту здоровья также пока не стало универсальной реальностью. Хотя 83,7% населения планеты формально охвачены законом, гарантирующим им такую защиту, только 60,1% эффективно покрываются системой охраны здоровья. Расширение охвата защиты здоровья затормозилось с 2020 года, и сейчас 3,3 млрд человек ею не пользуются, что, кроме возобновления роста охвата такой защиты, требует инвестиций в доступность качественных медицинских услуг. Основные препятствия доступу к здравоохранению — небольшие соответствующие расходы домохозяйства из собственных средств (в 2019 году такие траты привели к бедности 1,3 млрд человек в мире), часто заметные физические расстояния до ближайших больниц, скудность ассортимента услуг, их качества и приемлемости, длительное время ожидания, связанное с нехваткой и неравномерным распределением медицинских работников и персонала, а также альтернативные издержки, такие как потеря рабочего времени и доходов.
Люди и климат в ближайшем будущем
В МОТ социальной защите отводят особую роль в реализации справедливого перехода к низкоуглеродной экономике и «преодолении тройного планетарного кризиса — изменения климата, загрязнения окружающей среды и утраты биоразнообразия, которые угрожают нашему миру», так как разрастание этих проблем представляет собой единственную серьезнейшую угрозу для социальной справедливости.
Организация выделяет несколько возможных приоритетов для людей, ответственных за разработку и реализацию соответствующей политики государств. Преодоление климатического кризиса и достижение справедливого перехода требует создания равноправной универсальной системы социальной защиты, которая может стать одним из наиболее эффективных инструментов соответствующей комплексной политики, включающей солидарность в финансировании. Она призвана снизить социальные и климатические риски одновременно. Продуктивное принятие рисков и перспективное планирование могут гарантировать, что все, включая наиболее уязвимые слои населения, смогут получить выгоду от мер по адаптации к изменению климата.
Активизация социального контракта позволит государствам продемонстрировать намерение защитить население страны, что повысит его благосостояние, сплоченность и реализует стремление к справедливости. Сильная социальная защита способствует укреплению доверия между государством и обществом, принятию климатической политики. Управление системами социальной защиты должно стать стратегическим, чтобы они помогали предотвращать, сдерживать и смягчать последствия кризисов, содействовать быстрому восстановлению и укреплению потенциала людей справляться с потрясениями и повседневными рисками.
В таком виде социальная защита не только повысит способность людей адаптироваться к климатическим потрясениями, обеспечивая минимальный уровень дохода и доступ к медицинскому обслуживанию, но и поспособствует повышению адаптационного потенциала, в том числе будущих поколений, развивая человеческий потенциал, увеличивая инвестиции в производство и диверсифицируя средства к существованию.
Системы социальной защиты также играют ключевую роль в компенсации и защите населения и предприятий от потенциального негативного влияния мер по смягчению последствий изменения климата и других мер экологического регулирования. В сочетании с активной политикой на рынке труда они могут помочь людям перейти на более экологичные рабочие места и в более устойчивую экономическую практику. В числе вариантов поддержки сокращения выбросов авторы доклада называют экологизацию государственных пенсионных фондов, перенаправление субсидий на ископаемое топливо в социальные пособия, а также поддержку доходов людей с целью снизить их активность, вредную для климата и экологии.
В результате универсальная социальная защита может способствовать реструктуризации рабочих мест, сохранять уровень жизни, поддерживать сплоченность, снижать уязвимость и вносить вклад в построение более справедливых обществ, устойчивых и продуктивных экономик. «Однако социальная защита не может сделать это сама по себе. Она должна работать в тандеме с другими политическими мерами политики смягчения последствий и адаптации к изменению климата»,— заключают в МОТ.