Агентство развития и раздора

Война, объявленная американским главой Агентству США по международному развитию,— одно из главных событий его едва начавшегося президентства. Обвинения, которые он сам, его помощники и поддерживающие его медиа выдвигают против агентства, потрясают. И все же если и есть что-то новое в конфликте Белого дома с USAID, то только децибелы. Но это скорее имеет отношение к Дональду Трампу, чем к агентству, которое каждый из президентов, начиная с Джона Кеннеди, принуждал выполнять свою волю — даже если она шла вразрез с волей предшественника.

Выйти из полноэкранного режима

Развернуть на весь экран

USAID финансировало афганских производителей опиума. На деньги американских налогоплательщиков ставились богопротивные спектакли для трансгендеров. Организация передавала деньги структурам, связанным с террористами. Это говорят Трамп и его сторонники, объясняя желание прикрыть USAID — Агентство США по международному развитию.

USAID материально поддерживало более 700 газет в мире, в том числе на Украине, в Камеруне и в самих США, превращая их в рупор американской пропаганды. Агентство вмешивалось во внутренние дела других стран под видом поддержки правозащитных программ и организаций. Оно подсаживало на американские деньги целые государства, лишая их суверенитета и независимости. Это уже говорят противники США за пределами страны, с удовольствием предрекая скорую и быструю кончину USAID.

После остановки финансирования программ международной помощи через USAID в Уганде ежедневно 40 младенцев заражаются СПИДом. Отсутствие средств агентства стало причиной закрытия программы сбора информации о деятельности исламистов в Кот-д’Ивуаре. Пациентам больницы в Таиланде, финансировавшейся USAID, предложили собирать вещи и убираться восвояси. В Хартуме из-за действий Трампа закрылись 434 из 634 кухонь, которые готовили бесплатную еду для неимущих. Это уже говорят противники Трампа в США и за границей, потрясенные его желанием закрыть USAID.

Парадокс в том, что все эти заявления, возможно, преувеличены идеологически, но вполне справедливы фактически.

Не очень мягкая сила USAID

Джон Ф. Кеннеди создал USAID, руководствуясь ровно теми же соображениями, по которым сейчас Дональд Трамп его закрывает: непрозрачность, сомнительность операций, неэффективность органов международной помощи.

Выйти из полноэкранного режима

Развернуть на весь экран

В 1961 году программ помощи за рубежом было с десяток. Сказывалась эйфория от успеха плана Маршалла и других подобных начинаний. Как гражданских, так и военных. Кеннеди добился принятия Закона о международной помощи, отделившего военную помощь от гуманитарной. А все существовавшие организации, отвечавшие за гуманитарную помощь иностранным государствам, заменил единым Агентством США по международному развитию. В лучших традициях американцев, любящих «говорящие» акронимы, название было придумано так, чтобы сочетать US (с англ.— США) и AID (с англ.— «помощь»).

По замыслу Кеннеди USAID должно было стать проводником американской «мягкой силы», кроме того, он прислушивался к советникам, а те много говорили о необходимости модернизации и экономического развития по всему миру, поскольку такая помощь в любом случае будет на пользу США. Они считали, что, если Вашингтон хочет остановить распространение влияния СССР, он должен запустить долгосрочную программу устойчивого экономического роста в развивающихся странах.

В соответствии с идеями Кеннеди, USAID в те времена предоставляло средства, ничего не требуя взамен. Но так продолжалось недолго. В 1964 году, после трагедии в Далласе, президентом США стал Линдон Джонсон, который альтруистом не был.

«Вы едите за нашим столом — следите за манерами» — вот так грубовато он как-то объяснил условия предоставления международной помощи.

В середине 1960-х в Индии разразился страшный голод. Соединенные Штаты предложили помочь. Однако не безусловно. Помощь оговаривалась рекомендациями провести реформу сельского хозяйства в стране. Индии эти рекомендации не понравились. Мало того что они, как говорили местные эксперты, совершенно разрушали систему традиционного земледелия. Они еще и ставили сельское хозяйство страны в абсолютную зависимость от закупок западного (точнее, американского) оборудования и удобрений. Кто-то из тогдашних сотрудников USAID вспоминает, что, когда он уговаривал президента Джонсона смягчить позицию, тот заметил: «Если тебя приглашают за стол, будь добр вести себя подобающе». В итоге Индии пришлось согласиться на реформу. Только после этого США отправили туда более 600 судов с 40 млн тонн зерна.

Еще один пример, когда помощь через USAID была методом влияния,— Кэмп-Дэвидские соглашения между Египтом и Израилем в 1978 году. Тогда президенту США Джимми Картеру удалось убедить Египет признать Израиль — первым среди арабских государств — в том числе с помощью аргумента о том, что в этом случае USAID окажет стране помощь на $1 млн (весьма значительная сумма, учитывая, что весь бюджет агентства в 1980 году составлял $7 млн).

Политику Картера развил его преемник — Рональд Рейган. Он высоко ценил USAID, но не как организацию, которая помогает другим странам, а как один из важных инструментов обеспечения безопасности самих США.

На пике холодной войны это казалось особенно важным. Он увеличил бюджет агентства, но сделал так, чтобы оно в первую очередь помогало стратегически важным США странам — в их числе Пакистан, Египет и Турция. Кроме того, тогда USAID в соответствии с представлениями своего времени часто участвовало в разработке проектов жестких экономических реформ, предполагавших рост частного сектора и сокращение государственных расходов.

Выйти из полноэкранного режима

Развернуть на весь экран

Сменившие Рейгана президенты продолжали учитывать функцию агентства как помощника в обеспечении безопасности страны. Кроме более или менее понятных благотворительных проектов агентство взяло на себя функцию финансирования правозащитных и социальных программ — разумеется, если они соответствовали внешнеполитическим интересам США. Отсюда — выплаты сотням иностранных газет, среди которых, как сообщает организация «Репортеры без границ», 9 из 10 независимых газет на Украине, создание социальной сети ZunZuneo на Кубе — одной из ее целей было активизировать акции протеста в стране — и другие подобные проекты.

Сеять разумное, доброе, вечное

Организация, задумывавшаяся Кеннеди как орудие структурных реформ в мире, довольно быстро перешла к более точечным проектам. Это заслуга Ричарда Никсона — он не видел никакой нужды в ведомстве, которое, по сути, дублировало (за отдельные деньги) функции Всемирного банка. Он пригрозил закрыть USAID, но оно перестроилось, существенно изменив принципы своей работы, сосредоточившись на более конкретных проектах, таких как поставка продовольствия в беднейшие регионы, программы прививок в Африке и др.

Аргумент, который часто приводится в пользу USAID, состоит в том, что оно спасло десятки миллионов, которые иначе умерли бы СПИДа и других заболеваний или просто от голода.

Один из таких проектов — запущенная в 2003 году масштабная программа по борьбе с ВИЧ PEPFAR. Она предполагала массу профилактических мер, распространение антиретровирусной терапии для ВИЧ-положительных и другие форматы помощи. По некоторым подсчетам, проект, в который было вложено более $110 млрд, спас около 25 млн жизней.

Выйти из полноэкранного режима

Развернуть на весь экран

Агентство вкладывалось и в другие программы по здравоохранению. Например, в кампанию массовой вакцинации оспы, благодаря которой это заболевание исчезло по всему миру. Также у USAID были масштабные образовательные инициативы —только в Египте организация построила около 200 школ, закупив 24 млн книг и поучаствовав в подготовке 200 тыс. учителей и администраторов. Было и много других инфраструктурных проектов — по электрификации, доставке питьевой воды, строительству канализации и др. USAID также продолжала дело организаций-предшественниц — привозила зерно, муку и другие продукты питания в беднейшие регионы и зоны конфликтов.

Не корысти ради, а пользы для

Президент Трамп может самыми разными причинами объяснять то, почему он хочет закрыть USAID, однако главным недостатком ведомства он, похоже, считает, что оно занимается исключительно тем, что раздает американские деньги иностранцам. Так думает не только он. Именно поэтому его усилия по ликвидации агентства поддерживаются избирателями. Они относятся к USAID недоброжелательно и предвзято. Это показывает исследование, проведенное в 2017 году аналитическим центром Chicago Council on Global Affairs. В нем респондентов спрашивали, сколько, по их мнению, США тратят на международную помощь. В среднем объем этих средств респонденты оценивали в 8,5% бюджета, некоторые говорили даже о 25% бюджета. Хотя на самом деле расходы USAID, например, за 2023 год составили чуть более $40 млрд — то есть менее 1% бюджета США.

А отношение избирателей всегда учитывается их законными представителями в Вашингтоне. В обязанности которых, кстати, входит одобрение бюджета USAID и выделение ему средств.

Многие руководители агентства вспоминают с ужасом регулярные встречи в Конгрессе, на которых им приходилось рассказывать о том, что деятельность USAID помогает не только иностранцам, но и собственно американцам.

С этим соглашались даже критики организации. К примеру, в 1990-х, по данным экспертов, от 70% до 80% средств USAID передавалось американским же компаниям, которые и организовывали поставки товаров и услуг за рубеж. Тем самым поддерживалось примерно 200 тыс. рабочих мест в США.

Выйти из полноэкранного режима

Развернуть на весь экран

Во многом это объясняется тем, что практически все время существования агентства оно руководствовалось принципом «покупай американское», который был отдельно указан в документах о создании USAID в 1961 году. Требование было отменено только недавно. И еще один парадокс, в том числе после критики со стороны тех, кто жаловался на чрезмерные траты организации. Действительно, этот принцип не позволял экономить средства там, где и когда это было возможно, закупая некоторые товары и услуги на местном рынке или привлекая местных, а не американских подрядчиков.

Закрыть нельзя оставить

Дональд Трамп подошел ближе всего к закрытию USAID. Что, конечно, не делает его первым, кто хотел это сделать. Началось все, как уже говорилось, с Ричарда Никсона. Затем агентством озаботился Билл Клинтон. Тогдашний госсекретарь Уоррен Кристофер —почти как когда-то Кеннеди, а теперь и Трамп — говорил, что структуры USAID «излишни, раздуты и невосприимчивы к изменениям политического курса». И предлагал слить его с несколькими другими агентствами в Объединенное министерство международных отношений. Другим вариантом было просто передать агентство в Госдепартамент. И только тогдашнему главе USAID Брайану Этвуду удалось отстоять независимость организации.

Джордж Буш-младший тоже был не в восторге от USAID. Он не пытался закрыть агентство и не знал, как его реформировать, поэтому параллельно с ним создал новую организацию — Millennium Challenge Corporation (MCC). Она была независима от USAID и Госдепартамента и выделяла деньги в соответствии с собственными правилами. Например, требовала более жесткой отчетности по эффективности трат и не выделяла новых средств, если прошлые не были вложены продуктивно. Правда, по мнению многих наблюдателей, сама MCC довольно быстро стала не менее рыхлой и неэффективной, чем USAID.

Даже Барак Обама, который запомнился скорее как защитник, а не гонитель агентства, имел к нему массу претензий и запустил, как и его предшественник, программы помощи, не входившие в USAID. В числе таких программ — «Накормим будущее» (Feed the Future) и «Глобальная инициатива по здравоохранению».

Нынешние попытки закрыть USAID, говорят защитники агентства, как минимум несправедливы. К примеру, бывший глава USAID при однопартийце Трампа, Джордже Буше-младшем, Эндрю Нациос, к примеру, называет выдуманными обвинения в том, что агентство как-то не так расходует средства. По его словам, уже давно ведомство «и доллара не может потратить», не согласовав это с Государственным департаментом. «Мы делаем то, что они нам говорят. И если это не соответствует внешней политике Америки, то это лишь потому, что Госдеп работает плохо»,— говорит он. Кстати, именно Нациос, называющий себя крайне консервативным американцем, обратил внимание на то, что критика, которая привела к параличу USAID и грозит его вовсе уничтожить, иногда и вовсе смешна. В большом списке прегрешений USAID в том, что касалось выделения средств, Трамп с удовольствием называл, наряду с помощью трансгендерам, программу помощи Северному Синаю в Египте. На это было в свое время выделено $6 млн, которые нынешняя администрация называет не иначе как «финансированием египетской индустрии туризма». Притом что если уж кого-то и обвинять, то самого Дональда Трампа: программа начала действовать в 2019 году, во время его первого президентского срока.

Как бы то ни было, мало кто сомневается в том, что USAID будет закрыто. Естественно, ведь обещания по сокращению расходов, ведомств и зарплат легче всего начинать именно с USAID, про которое большинство американцев если и знает, то только плохое (а думает про него еще хуже). На прошлой неделе едва ли не ежедневно приходили новости о новом ударе по агентству. Его здание было закрыто. Сотрудники отправлены по домам. Говорили о сокращении почти всех работников. Наконец, с фасада USAID под фотокамеры было сбито название организации.

Тем не менее в послевоенное время, говорят многие историки и эксперты, если что и гарантировало США статус сверхдержавы, то это ее внешняя политика, которую известный американский дипломат Райан Кокер называл «трехногой табуреткой», ножками которой служат оборона, дипломатия и международное развитие. А потому уже при этой же администрации, говорят они, будет создано ведомство с точно такими же целями и задачами, что и USAID. И момент его появления станет и моментом, когда его начнут критиковать, требовать реформировать и да, закрывать.

Петр Синичкин