Ольга Баженова: «Если уходит местное самоуправление, уходят и люди»
Ольга Баженова — эксперт по местному самоуправлению, доцент кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова, доктор юридических наук
Фото: из личного архива
Ольга Баженова — эксперт по местному самоуправлению, доцент кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова, доктор юридических наук
Фото: из личного архива
— Представители власти утверждают, что реформа МСУ не повлияет отрицательно на жизнь граждан, но такое влияние очевидно. Основной целью реформы был отказ от поселенческого звена МСУ. Благодаря этому звену граждане, прежде всего через избранных депутатов, участвуют в решении вопросов своей повседневной жизни. Передача этих вопросов на уровень муниципальных округов ограничивает возможности такого участия.
Поселенческий принцип предполагал, что город, крупное село, несколько близлежащих сел, деревень являются самостоятельными муниципалитетами: формируют депутатский корпус и бюджет, решают вопросы жизнеобеспечения самостоятельно и под свою ответственность. Муниципальные районы, по замыслу принятого в 2003 году закона об МСУ, создавались для преодоления экономической отсталости поселений, решения межпоселенческих вопросов, обеспечения доступа жителей к социальной и экономической инфраструктуре, исторически сосредоточенной в райцентрах.
Ликвидация поселенческого уровня и переход к муниципальным округам (ими становятся бывшие районы) лишает населенные пункты возможностей самостоятельного решения вопросов жизнеобеспечения. Это катастрофа для территорий с высокой плотностью населения, где многие желают участвовать в местных делах. Пример — Московская область: на месте поселений и районов созданы городские округа, в ряде случаев с жалобами граждан на нарушения закона и обращениями в суды, вплоть до Конституционного. Многие из округов включают в себя 100, иногда и 200 населенных пунктов. На этой территории формируется депутатский корпус из 25–30 депутатов. Решение элементарных проблем становится невозможно без обращения в администрацию округа, у чиновников которой «развязываются руки». Ликвидация поселений катастрофична и для территорий с низкой плотностью населения, в том числе труднодоступных. Что означает оставить якутский наслег (поселок.— «Ъ») без депутатов, с сокращенными возможностями самостоятельного решения проблем жизнеустройства? Если МСУ уходит с таких территорий, то уходят и люди — остаются лишь те, кому некуда бежать.
Отдельные регионы, отказавшиеся от поселений, отчитываются о повышении уровня благосостояния сел и малых городов за счет региональной помощи округам. Возникает вопрос: а что мешало оказывать финансовую помощь поселениям? Основным аргументом отказа от поселений является их несостоятельность. Для поддержки поселенческого звена действительно мало что делалось. Источников пополнения бюджетов не хватает, полномочия изымаются, дотации остаются на уровне района. Многим поселениям с 1990-х годов так и не переданы в собственность объекты инфраструктуры. При мизерных бюджетах мало кто готов стать депутатом и тем более главой поселения, ведь спрашивать о проблемах жители будут именно с них. Если сохранить поселения, но не создать условий их состоятельности, их ликвидация лишь вопрос времени. А округа в представленном варианте — это фактически отказ от МСУ. При минимальном количестве депутатов, представляющих обширный округ, повседневные проблемы граждан решать будут не они, а администрации, т. е. в конечном счете глава округа.
Если ставится задача сохранить конституционно гарантированное МСУ, необходимо оставить в населенных пунктах не территориальные администрации, а депутатские корпуса. Именно на депутатов должны быть возложены обязанности по решению насущных проблем граждан. Депутатский корпус населенных пунктов — это первичный уровень представительной власти; вторичный уровень — депутаты на уровне округа. Такой подход позволил бы построить не административную власть на местах, а реальное местное самоуправление.
Точное определение всех полномочий органов МСУ — нереализуемая задача. Но используемый в законопроекте подход к закреплению полномочий местной власти вместо более широкой формулировки «вопросов местного значения» (как это предполагает Конституция) ставит муниципальную власть в полную зависимость от региональной. Именно регион будет определять, какие вопросы станут решать муниципалитеты. А сокращение полномочий муниципалитетов повлечет и сокращение их финансовой базы. Велика вероятность, что на муниципальный уровень будут взваливаться полномочия без соответствующего финансирования.
Право губернаторов представлять кандидатуры глав муниципалитетов представительным органам, несмотря на предусмотренную альтернативу в виде выборов, избрания депутатами или через конкурсную комиссию, по сути ограничивает возможность жителей влиять на этот процесс, и глава оказывается в полном подчинении у губернатора. Предлагаемый же двойственный статус главы муниципалитета, который замещает и муниципальную, и государственную должности, вовсе абсурден.
Идея поправки, дающей регионам право решать, сохранять ли поселенческий уровень, хороша, но сама по себе поправка ничего не решает. Она должна сопровождаться внесением в проект закона норм об организации местной власти в поселениях, об их материально-финансовом обеспечении, о создании реальных, а не мнимых возможностей самоуправления. Это требует кропотливой законодательной работы, участия общественности и экспертов. Положившись исключительно на веру в эффективную администрацию, мы рискуем лишиться не только имеющихся возможностей самоуправления, но и надежды на создание условий комфортной жизни каждого, где бы он ни проживал — в городе или в селе.
