Революционное правосознание Банка России

Вступая в развернувшуюся по итогам парламентских слушаний дискуссию, хотел бы сделать несколько предварительных замечаний. Мне представляется важным напомнить, что слушания являются частью законотворческой процедуры и одной из основных целей слушаний является выявление законодательных и нормативных противоречий и формулировка рекомендаций по коррекции нормотворческой политики всех государственных органов.

Удивительно, но точно определенная тема слушаний — соответствие надзорной политики Банка России требованиям федерального законодательства — как-то не вызвала энтузиазма у представителей Банка России ни до слушаний, ни после них. В условиях, когда стороны говорят не вполне об одном и том же, продолжать дискуссию сложно. Предлагаю делать это следующим образом: позиции, выдвинутые на слушаниях, я буду считать тезисом, поставленным на обсуждение.

Тезис о субъективизме в действиях Банка России. Проблема состоит в том, что Банк России, используя серьезные противоречия между некоторыми базовыми актами федерального законодательства и законом "О Банке России", создал систему подзаконных актов, допускающих возможность принятия субъективных решений, которые в итоге приводят к нарушению принципа презумпции невиновности. Если ЦБ не принимает этот тезис, прошу предъявить аргументы, а если принимает, у нас возникает некоторый набор вариантов действий: 1) изменять базовые принципы законодательства; 2) менять закон "О Банке России"; 3) пересматривать подзаконные акты. Эти варианты и следовало бы обсуждать в ходе дискуссии. Так мне казалось. Но что мы имеем в качестве антитезиса?

Отнюдь не случайно, что лица, ответственные за надзор, не приводят никаких юридических аргументов. Полагаю, что в этом состоит принципиальная позиция руководства Банка России, которое решительно скучнеет при упоминании слов "закон", "процедура", "объективность" и т. д. Почему это происходит? Ответ в общем-то дан в выступлениях, которые прозвучали. Экс-зампред ЦБ Дмитрий Тулин не только признает принцип произвола в деятельности ЦБ, который он трогательно называет принципом двойных стандартов, но и находит ему теоретическое обоснование: "Орган банковского надзора выносит решения в рамках закона, руководствуясь существом вопроса, а не формальными соображениями". В принципе в этой фразе смысл надзорной политики выражен верно. Состоит он в том, что ЦБ в необходимых случаях принимает решения не на основе нормы права, а руководствуясь соображениями содержательного характера.

Не знаю, удивлю ли я уважаемых оппонентов в банковском надзоре, если скажу, что в истории России уже был период, когда этот правовой принцип доминировал в жизни общества и государства. Период историки именуют военным коммунизмом. Принцип же, который Дмитрий Тулин с пиететом называет "содержательный подход", в историю страны вошел как принцип революционного правосознания. Состоит он в том, что представления о реальности некоего лица, принимающего решение относительно судьбы другого лица, ставятся выше нормы права.

Применение этого принципа в практике революционной борьбы можно проиллюстрировать сценой из романа Михаила Шолохова "Поднятая целина": "Дай мне ливольверт, Макар!...— заорал дед Щукарь.— Дай, пока сердце горит! Я его вместе с хозяйкой жизни ррре-шу!.." Дед Щукарь под влиянием революционного правосознания был искренне уверен, что он, руководствуясь существом вопроса, которое состояло в необходимости раскулачить хуторского мироеда, вполне может пристрелить и собаку, и супругу классового врага.

Именно принцип революционного правосознания требует снятия всех формальных рамок с правового процесса, поскольку закон — это уже какая-то устойчивая форма, а сознание — это текучая, неформализованная субстанция. Именно этот принцип — нестесненность формальностями — был зафиксирован в некоторых нормативных актах Банка России. Сейчас же нам бывший зампред надзорного органа доказывает, что это отнюдь не случайность, а сознательно избранная методология надзора.

Что ж, вот именно в этом мы и не сходимся с оппонентами. Противостоит только что приведенной позиции идеология законности. Она включает в себя принцип верховенства закона при любых обстоятельствах над мятежным человеческим сознанием. В рамках революционного правосознания развитие общества происходит по принципу "один за счет другого". Эффект в развитии очень быстрый, но метод затратный. Правовое состояние общества предполагает, что развитие идет, опираясь на внутренние силы каждого конкретного организма, биологического или социального. Это, конечно, медленнее, но и издержек нравственного порядка меньше.

Вот, собственно, в этом и состоит радикальное различие в наших позициях. И не надо ничего придумывать о моем коварстве или злокозненности моих сторонников. Позиции определились: законности противостоит революционное правосознание, формальности — содержательность, процедурам — их отсутствие, доказательствам — свобода выбора. И в итоге правовому государству — диктатура пролетариата.

Тезис о закрытости процедуры отзыва лицензии у банков. Как было показано в анализе на слушаниях, процедура отзыва лицензии не является гласной и открытой, что нарушает права банков на судебную защиту. Поскольку никто из моих оппонентов не высказался по этому поводу, я полагаю, что он очевиден и ЦБ готов работать над исправлением ситуации, тем более эта работа не требует изменения законодательства.

Тезис о необходимости подробной законодательной регламентации института мотивированного суждения. Внимательно изучая аргументы моих оппонентов по поводу мотивированного суждения, я не могу отделаться от мысли, что мы говорим о совершенно разных явлениях. И зампред ЦБ Геннадий Меликьян, и Дмитрий Тулин противопоставляют формальному подходу некий содержательный подход.

Для прояснения его смысла самое время разобраться в терминах, чтобы не оказаться в положении деда Щукаря, который серьезно считал, что "акварель" — это хорошая девка, "бордюр" — гулящая баба, а "антресоли крутить" — любовью заниматься. Под формальным подходом уважаемые оппоненты понимают такую ситуацию, при которой решающую силу в надзорном процессе имеют формальные правовые нормы, а под содержательным такую, при которой решающую силу имеют профессиональные мотивированные суждения органа банковского надзора. Естественно, они отдают предпочтение содержательному подходу: правовому реагированию противопоставляется внеправовое вмешательство в дела административно подчиненного субъекта, поскольку это более эффективно. Кто бы сомневался, что внеправовое вмешательство гораздо эффективнее правового!

Мне кажется, что эта позиция является просто рецидивом того же революционного правосознания — это возможность наказывать поднадзорного субъекта за действие, которое формально не является правонарушением. Для того чтобы была возможность карать за непреступные действия, необходимо такое право закрепить в нормативном акте, лучше всего в законе. Это и есть содержательное понимание мотивированного суждения, с точки зрения ЦБ. Не стоит сегодня перед нами такой проблемы, как перенос права на произвол из нормативных актов Банка России в закон. "Бордюр" — это не гулящая баба, это что-то другое.

А какую же проблему действительно стоит решать? Если мы принимаем за факт, что мотивированным суждением является методика выявления нарушений банковского законодательства в случаях, когда признаки нарушения не являются очевидными, то мы должны закрепить материальные критерии суждения, его процессуальную допустимость и возможность оспаривания. Процедуру вынесения самого суждения мы обязаны сделать гласной и открытой. Также необходимо обеспечить процессуальную возможность банку выносить встречное суждение, с тем чтобы суд, рассматривающий дело, выслушивал доводы не только одной стороны, но и другой.

Тезис о том, что при вступлении в систему страхования принципу субъективизма была придана нормативная форма, а в ходе процедуры для принятия решений использовались неформализованные в документах данные. В общем-то представители ЦБ и не отрицают, что субъективизм в деятельности Банка России имел и имеет место. Хочется спросить у лиц, которые отстаивают принципы революционного правосознания, то есть необходимость отсутствия правовой формализации в действиях надзорного органа, и которые готовы применять меры чрезвычайной юстиции к кому угодно: допускают ли они их применение по отношению к себе?

Тезис о незаконности борьбы Банка России с легализацией и сомнительности права отзыва по этому основанию лицензий у банков. Большое внимание уделяется вопросу, должен ли орган банковского надзора заниматься борьбой с отмыванием денег. Необходимо определенно сказать, что вопрос этот риторический, так как законодательство уже содержит на него ответ: Банк России не должен заниматься этим вопросом, есть специальные ведомства, для этого предназначенные. Сегодня вопрос стоит в плоскости исключения противоречий в законодательстве, связанных с регулированием этого вопроса, а вовсе не в сфере необходимости его решения.

Далее следует указать, что при разговоре на эту тему руководство ЦБ применяет такие термины, как "фиктивные операции" (Сергей Игнатьев), "сомнительные операции" (Дмитрий Тулин), которыми они обозначают такую реальность, которая не является ни преступной, ни даже правонарушительной. Вот это и есть, пожалуй, самое вопиющее проявление революционного правосознания, о котором здесь идет речь. То есть руководители ЦБ считают эти операции фиктивными и на этом основании полагают правильным отзывать у банков лицензии. При этом ни закон, ни кто-то другой так не считает! Банк России просто занимается не своим делом, пытаясь подменять своими действиями работу правоохранительных органов, налоговой службы, таможенных органов. А можно ли вообще прекратить обналичку таким образом? Думаю, что нет. Если человек во время совершения преступления дышал, его должны наказывать за совершение преступления, а не за то, что он при этом дышал.

Как же бороться с теневыми финансовыми потоками? Выход в таких случаях всегда только один — борьба с самим преступлением, а не с сопутствующими ему действиями. Теневой финансовый поток где-то возникает и где-то оканчивается. В этих пунктах находятся организации, люди, материальные средства. Это и есть предмет оперативной и следственной работы. Эти два пункта связаны с банком, который в целях борьбы с преступлениями выступает в качестве информационного звена. В этом и есть его роль в деле борьбы с легализацией — фиксировать информацию и предоставлять ее надлежащему органу. И уже дело правоохранительных органов грамотно реализовывать полученную информацию.

И наконец, тезис о необходимости выделения надзора из структуры Банка России. Созданная система надзора принципиально не видит различия между законом и беззаконием, ее организационная структура заточена под применение неформальных методов борьбы с банками, а кадры обучены именно этим методам. Субъективизм, произвол и двойные стандарты открыто возводятся на уровень официальной надзорной идеологии — никаких проблесков отхода от этой политики не видно. Какие же еще нужны аргументы для радикального реформирования надзора?

*Ранее статьи по этой же теме в Ъ опубликовали первый зампред ЦБ Геннадий Меликьян ("Для перемен нет подтвержденных практикой аргументов", 9 марта 2006 года) и глава Московской международной валютной ассоциации Алексей Мамонтов ("Банкофобия", 19 марта). Теме были также посвящены два письма экс-главы ВИП-банка Алексея Френкеля, размещенные на сайте Ъ в феврале, на эту же тему высказывался экс-зампред ЦБ Дмитрий Тулин в газете "Ведомости" (7 марта, "Банковский надзор: о мнимых и реальных проблемах").