Армейская бухгалтерия

В 1990-е годы деградация российской армии объяснялась отсутствием адекватного финансирования. Сегодня в России есть деньги на настоящую модернизацию армии. Однако, как считают сотрудники Института экономики переходного периода Виталий Цимбал и Василий Зацепин, даже в этих условиях ключевые задачи армейской реформы остаются нерешенными.

Как платят военным

2006 год был предпоследним в программе полного перехода воинских частей постоянной готовности на контрактную основу. Но результаты, по меньшей мере, противоречивы.

С одной стороны, продолжает расти количество частей постоянной готовности, укомплектованных по контракту. В горячих точках призывники более не служат. В Чечне, по заверениям начальника Главного организационно-мобилизационного управления Василия Смирнова, призыва нет вообще, а все служат исключительно по контракту. Так что проблема перехода на добровольный принцип комплектования решена не только в масштабах ряда воинских частей, но и в масштабах одного из регионов России.

С другой стороны, о том, что с федеральной целевой программой перехода на контракт не все благополучно, свидетельствуют постоянные ее корректировки. При этом расходы на программу возрастают, а общее количество контрактников сокращается. Вместо прежних 147 578 должностей теперь намечено укомплектовать контрактниками только 138 722 (125 359 должностей в вооруженных силах, остальные — во внутренних войсках МВД и погранслужбе). Но добиться и этих показателей будет трудно.

Назревающий кризис контрактной системы в значительной мере запрограммирован самим Генштабом. Ведь немалая часть средств федеральной программы расходуется на инфраструктуру военных городков, боевую подготовку и прочее. Эти расходы, несомненно, нужны при любой системе комплектования, но финансироваться они должны отдельно. Деньги же, выделенные на переход к контрактному принципу комплектования, должны идти на повышение денежного довольствия контрактников и повышение привлекательности службы по контракту. В противном случае контрактная служба оказывается неконкурентоспособной на рынке труда на фоне роста уровня доходов в стране и средней зарплаты.

Впрочем, проблема эта обострилась не только в связи с нерациональным использованием средств целевой программы, но и в связи с порядком исчисления денежного довольствия военнослужащих, измененным приказом прежнего министра обороны Сергея Иванова. По опыту большинства государств размер выплат для военнослужащих должен определяться размерами базового месячного оклада (БМО), и в меньшей степени различными надбавками к нему. Российское министерство обороны двинулось в противоположном направлении. Зависимость денежного довольствия от различных надбавок проиллюстрирована на графике.

Главное раздражение в среде военнослужащих вызывает разница в денежном довольствии. И дело не только в том, как выросли размеры доходов военачальников (начиная с 35-го разряда), но и в том, что прапорщик центрального аппарата Минобороны (8-й разряд) и прапорщик в Чечне получают более высокое довольствие, чем многие офицеры в регулярных войсках (до 16-го разряда).

Недовольство личного состава докатилось до руководства. И Сергей Иванов, летом 2006 года утвердивший этот порядок исчисления, вынужден был осенью дать поручение приступить к разработке нового положения. С 1 января 2007 года оклады по должности и званию скорректированы, но официально приказа министра обороны об изменении порядка денежного довольствия еще не было (поэтому на графике эти изменения не отражены). В любом случае, характер зависимостей качественно не изменится, а разрыв в размерах денежного довольствия между нижним и верхним эшелоном должностей только увеличился.

Проблему повышения привлекательности службы по контракту надо решать немедленно. Ведь средняя зарплата в стране уже в октябре 2006 года превысила 11 тыс. руб., а за последние месяцы выросла еще больше. В результате, как видно из графика, все должности контрактной службы рядового, сержантского и младшего офицерского состава оказываются неконкурентоспособными на рынке труда. Получается, что на по-настоящему выгодный контракт "переведенными" оказались только военнослужащие центрального аппарата Министерства обороны.

Как покупают оружие

Победные заявления об улучшении ситуации в деле перевооружения и переоснащения армии также не вполне соответствуют действительности. В прошлом году — на фоне очередного крупного увеличения ассигнований на закупку оружия и военной техники — проблема стала особенно очевидной. Ассигнования на закупку оружия и военной техники за последние четыре года выросли почти в три раза — с 80 млрд руб. в 2002 году до 237 млрд руб. в 2006 году, в 2007 году они увеличатся еще на 25% (до 302 млрд руб.). Но такой рост расходов совершенно несопоставим с темпами реального перевооружения и переоснащения армии.

Так, например, размер гособоронзаказа в 2006 году почти в полтора раза превысил годовой объем экспорта российских вооружений. Тем временем поставки современных ударных истребителей Су-30 МК и их модификаций в Китай, Индию, Малайзию исчисляются десятками штук в год, а российским ВВС — единицами. Точные данные, конечно же, засекречиваются. Да и качество самолетов, производимых на экспорт и производимых для собственных вооруженных сил, значительно отличается.

Главные причины такого положения дел достаточно очевидны. Первая, это неэффективное использование средств — за этой формулировкой часто стоит просто их разворовывание. По данным Счетной палаты РФ, с 1999 по 2005 год общая сумма финансовых нарушений в этой сфере составляет 15,8 млрд руб.

Другая причина — вооружения и техника для российской армии закупаются по крайне завышенным ценам. Завышение цен имеет как коррупционную составляющую, так и более сложные, структурные причины. Дело в том, что общий уровень загрузки предприятий оборонки составляет сегодня всего 40%. А по отдельным отраслям загрузка гособоронзаказом составляет от 9 до 30%. В результате в стоимость небольшого по масштабу выпуска продукции включаются все накладные расходы предприятия, что и вызывает неконтролируемый рост цен на оборонную продукцию.

При этом, по данным Федеральной налоговой службы, из 198 стратегических предприятий и организаций, имеющих признаки банкротства, 170 — это предприятия ОПК. В отношении 150 стратегических предприятий и организаций налоговыми органами вынесены постановления о взыскании задолженности за счет их имущества. Все это свидетельствует о том, что серьезный рост расходов на оборонную промышленность начался в условиях, когда реструктуризация оборонной промышленности не была завершена (или кое-где даже не начиналась). В результате, с одной стороны, увеличивающиеся расходы из-за завышения цен становятся скрытой формой субсидирования неэффективных и нереструктуризованных производств, а с другой стороны, незавершенность реструктуризации и ее последствия (задолженности, банкротство предприятий) формируют — на фоне резкого роста бюджетных ассигнований — высокий коррупционный потенциал отрасли.

Как формируют бюджет

Серьезный рост расходов на оборону уже вызвал дискуссию о том, сколько в реальности Россия уже сегодня тратит на эти нужды. Так, бывший советник президента по экономике Андрей Илларионов опроверг содержавшиеся в послании президента к Федеральному собранию утверждения, что российские затраты на оборону находятся на уровне затрат Великобритании и Франции и в 25 раз меньше затрат США.

Действительно, использовавшиеся в послании президента термины "расходы на оборону" и "военный бюджет" не совсем совпадают по содержанию с западными аналогичными терминами даже в официальных документах. Так, статистика военных расходов НАТО и Стокгольмского международного института исследований проблем мира (SIPRI) включает в это понятие расходы на содержание вооруженных сил и министерств обороны, в том числе не только денежное довольствие военнослужащих, заработную плату гражданских служащих, но и военные пенсии, а также текущие эксплуатационные расходы, расходы на боевую подготовку, закупки вооружения и военной техники, их модернизацию, НИОКР и капитальное строительство. В то же время не учитываются расходы на гражданскую оборону и некоторые расходы, связанные с прошлой военной деятельностью (доплаты ветеранам боевых действий, расходы на конверсию и утилизацию вооружений). Институт экономики переходного периода (ИЭПП) при анализе российских военных расходов, подобно НАТО и SIPRI, учитывает расходы на все государственные военизированные формирования. Но в отличие от указанных организаций, расходы на гражданскую оборону ИЭПП также относит к военным, руководствуясь тем, что гражданская оборона Системой национальных счетов ООН 1993 года включена в раздел "Оборона" функциональной классификации бюджетных расходов. Кроме того, учитываются расходы на военную промышленность и утилизацию вооружений.

Президент в своих утверждениях опирался на данные российского бюджета. И действительно, расходы по разделу бюджета "Национальная оборона" (2,5% ВВП) в 2006 году почти не отличались от относительных расходов на оборону Великобритании (2,3% ВВП) и Франции (2,4% ВВП), значительно уступая расходам США (3,8% ВВП). Однако чтобы сравнение российских военных расходов с зарубежными было более адекватным, к расходам по разделу "Национальная оборона" следует добавить как минимум ассигнования на военные пенсии (для 2006 года в зависимости от строгости подхода это 0,3-0,5% ВВП), что вместо 2,5% даст уже 2,8-3,0% ВВП. С учетом же расходов на внутренние войска МВД и войска гражданской обороны удельный вес российских военных расходов достигает 3,7% от валового внутреннего продукта страны (см. таблицу), что почти в 1,5 раза превышает "объявленные" расходы по разделу "Национальная оборона". В этом случае уровень наших военных расходов оказывается значительно выше расходов Великобритании и Франции и вполне сравним с расходами США, рассчитанными по отношению к ВВП страны. А в абсолютном выражении с учетом паритета покупательной способности российские военные расходы достигли в 2006 году внушительной цифры в $70 млрд (по оценке ИЭПП), что, конечно же, меньше американских $511,1 млрд, но не в 25 раз, а всего лишь в 7,3 раза и заметно превышает расходы Великобритании и Франции ($54-55 млрд).

Впрочем, описанная здесь терминологическая проблема, проявляющаяся в основном во внутриполитических манипуляциях,— не единственная в отечественной статистике военных расходов. Параллельно с их общим ростом растет и доля засекреченных статей. Военный бюджет год от года становится все менее прозрачным. Так, в 2007 году засекреченность расходов выросла не только количественно (для расходов в целом — с 11,8 до 12,2%), но и качественно — секретные расходы впервые появились в разделе "Межбюджетные трансферты" и подразделе "Прикладные научные исследования в области национальной экономики".

Кроме того, в 2005 году возникла и становится все более ощутимой новая проблема. Перенос части военных расходов из раздела "Национальная оборона" в другие разделы бюджета объясняется адаптацией бюджетной практики к международным стандартам. Против настоящей адаптации никто не возражает, а вот реализация этого подхода в российском бюджете вызывает ряд вопросов. Почему, например, в мирные разделы оказались перенесены секретные расходы? Как получилось, что в 1998 году расходы на образование и здравоохранение в разделе "Национальная оборона" были на уровне 0,01% ВВП, а в 2006 году военные расходы на здравоохранение, спорт и образование достигли 0,26% ВВП, но уже вне раздела "Национальная оборона"? В результате, по нашим оценкам, объем ассигнований военного характера, переданных в другие разделы федерального бюджета в 2006 году, превысил 0,3% ВВП или 90,8 млрд руб. (см. таблицу). А председатель комитета по обороне Государственной думы Виктор Заварзин оценил объем военных расходов, скрытых в других разделах федерального бюджета 2006 года, в 132 млрд руб. (0,5% ВВП).

В текущем году полученные оценки для скрытых военных расходов выглядят скромнее, но не будем забывать, что по российской традиции изменения в утвержденный бюджет будут вноситься еще минимум дважды, и какие суммы окажутся реально выделены к концу года, сказать трудно. Ну, а какие будут реально потрачены, сказать еще труднее, так как год от года картина меняется весьма существенно — к примеру, если в 2001 году по разделу "Национальная оборона" кассовое исполнение бюджета превысило определенные законом ассигнования на 33 млрд руб., то в прошлом году по этому же разделу было сэкономлено (по предварительным данным Федерального казначейства) более 4 млрд руб.

Все описанные здесь проблемы российского оборонного сектора имеют общую природу и составляют в этом смысле общий сюжет. Нереформированность структуры — будь то штатная структура, структура управления вооруженными силами или структура военной промышленности — задает в конечном итоге неверные стимулы экономическим агентам и работающим в системе людям, а непрозрачность расходов и отсутствие независимого контроля увеличивают вероятность того, что постоянно растущие ассигнования на оборонный сектор не приведут к его реальному реформированию и модернизации. Даже несмотря на то, что сегодняшние доходы бюджета вполне позволяют их осуществить.

Источник: сборник финансово-экономических данных по оборонному сектору НАТО--Россия "NATO Press Release (2006) 999" от 18 декабря 2006 года, стр. 5-7.

Источник: расчеты ИЭПП по данным федеральных законов N141-ФЗ от 4 ноября 2005 года, 197-ФЗ от 1 декабря 2006 года и 238-ФЗ от 24 ноября 2006 года.

Источник: расчеты ИЭПП по данным Федеральных законов NN 141-ФЗ от 4 ноября 2005 года, 197-ФЗ от 1 декабря 2006 года и 238-ФЗ от 24 ноября 2006 года.