По законам леса

С первого дня 2007 года в Российской Федерации начал действовать новый Лесной кодекс. Впрочем, начало действия его сугубо формальное: без принятия множества подзаконных актов он просто не может начать работать, и поэтому на протяжении 2007 года страна будет жить по двум Лесным кодексам сразу. Новый документ одновременно и обнадежил, и разочаровал участников лесоперерабатывающего комплекса.

Новые принципы

Принятие нового Лесного кодекса (ЛК) можно расценивать как успех национальных лесопромышленных компаний, полагает Дмитрий Кабалинский, заместитель генерального директора рейтингового агентства "Эксперт РА" по научной работе. "Поиск компромисса между участниками многолетних острых дискуссий вокруг проекта этого документа вполне мог обернуться выхолащиванием его сути. Этой опасности лесопромышленникам в целом удалось избежать",— считает эксперт. Основные принципы системы лесопользования, заложенные в новом ЛК, по крайней мере, не препятствуют развитию бизнеса ведущих корпораций отечественного ЛПК. К тому же работа над нормативной базой, детализирующей применение Лесного кодекса, не закончена. Так что у лесопромышленников остается возможность отстоять свои интересы при подготовке подзаконных актов.

Преимущества нового лесного законодательства для развития ЛПК очевидны. Во-первых, во главу угла ЛК ставится более активное вовлечение лесных ресурсов в коммерческий оборот. В этом вопросе сторонники принципа "лесное хозяйство — незадействованный ресурс российской экономики" "обошли" приверженцев другой позиции: "лес — неприкосновенное национальное достояние". Во-вторых, новый ЛК предусматривает прозрачную процедуру доступа лесопользователей к лесным ресурсам. Теперь для того, чтобы получить права аренды на лесные участки, нужно победить в аукционе.

С одной стороны, такая схема распределения лесных ресурсов является более затратной для лесопромышленников, но с другой — серьезно ограничивает возможности брать взятки в процессе получения лесов в аренду. К тому же конкурсы, рассматривавшиеся при подготовке ЛК в качестве альтернативного механизма распределения прав аренды, еще менее удобны для лесопромышленников из-за дополнительных условий, не связанных с лесопользованием напрямую. Ведь часто победителем конкурсов могла стать лишь та компания, которая согласилась под давлением местных властей принять повышенные "социальные" обязательства — начиная от ремонта объектов соцкультбыта и заканчивая закупкой парка машин скорой помощи.

Резко увеличился и минимальный срок аренды лесов — с года до десяти лет. До последнего времени мелкие лесозаготовители получали лицензию на заготовку леса лишь на несколько лет — в больших сроках аренды они и не были заинтересованы. Предусмотренного лицензией времени было вполне достаточно, чтобы, не заботясь ни о лесовосстановлении, ни о строительстве инфраструктуры, вырубить требуемое количество древесины и экспортировать ее, например, в Китай. Как отмечает Ирина Биткова, председатель совета директоров Северо-Западной лесопромышленной компании (СЗЛК), в последнее время сложившаяся ситуация привела к тому, что заготовка леса оказалась в руках мелких компаний-лесозаготовителей, которым проще вырубить лес самым дешевым, а потому и варварским образом. Ситуация вполне устраивала и местные власти, для которых регулярное оформление и переоформление аренды представляло собой лишнюю возможность заставить лесопромышленников "делиться". Новый ЛК устанавливает минимальный срок аренды в десять лет, при этом арендатору придется взять на себя расходы по комплексному уходу за арендованными лесными участками. Кодекс предусматривает широкий перечень оснований для расторжения арендного договора с недобросовестным лесопользователем. Зато компания, регулярно выполняющая все необходимые работы по восстановлению леса, имеет право на продление сроков аренды без аукциона.

Взгляд изнутри

Все представители крупных лесопромышленных компаний сходятся во мнении, что несомненное достоинство нового кодекса — возможность заключения длительных договоров аренды лесов компаниями, которые имеют крупные инвестиционные проекты и вырабатывают продукцию с большой добавленной стоимостью. "Появление положения о приоритетных инвестиционных проектах — принципиальная позиция, за которую мы бились",— делится Дмитрий Чуйко, директор по взаимодействию с органами государственной власти и местного самоуправления корпорации "Илим Палп". Благодаря этому положению у компаний, готовых к крупным инвестициям в ЛПК, есть возможность получить доступ к лесным ресурсам и без аукциона. Для инвесторов, готовых вложиться в масштабный проект в сфере лесопереработки, новый ЛК предусматривает временное использование лесных ресурсов на основе инвестиционного соглашения. В этом случае стоимость аренды леса для инвестора может быть существенно снижена. Смысл этого механизма понятен: государство стремится поддержать те компании, которые занимаются эффективным использованием ресурсов внутри страны. Правда, чтобы положение о приоритетных инвестиционных проектах начало действительно привлекать инвесторов, его предстоит еще развить в подзаконных актах. Как полагает Дмитрий Чуйко, чтобы стимулировать приток инвестиций в лесоперерабатывающую отрасль, необходимо принять положения об отмене вывозных пошлин на продукцию еще не вышедшего на полную мощность предприятия. А также ввозных пошлин — на необходимое для его работы оборудование, которому нет отечественных аналогов, и законодательно закрепить выделение лесного фонда для предприятия в необходимом для его функционирования размере.

Плюсом нового Лесного кодекса, как считают участники рынка, является и передача полномочий по использованию лесных угодий от федерального центра регионам. Принимать окончательное решение о передаче лесов в аренду, по мнению председателя совета директоров СЗЛК, должны именно субъекты федерации: они ближе к предприятиям, лучше знают местные проекты и возможности каждого из них. Региональные власти могут и более объективно оценить соблюдение участниками лесопромышленного комплекса экологических требований, вклад каждого из них в процесс лесовосстановления. Интерес регионов к поддержке переработчиков должен заключаться прежде всего в стремлении властей на местах укреплять реальный сектор, который создает рабочие места, платит налоги, поддерживает социальную инфраструктуру. Предприятия сферы ЛПК, как правило, представляют собой капиталоемкие производства, соответственно, степень их интеграции в экономику региона достаточно высока. "Так получается, что если сегодня наша компания захочет взять в аренду леса, мы не будем иметь существенных преимуществ перед рядовыми заготовителями древесины. В то же время мы активно инвестируем в производство, которое, замечу, имеет острую социальную составляющую: Неманский ЦБК является градообразующим предприятием,— рассказывает Ирина Биткова.— Для обеспечения работы Неманского ЦБК мы занимаемся импортом леса из Белоруссии и Прибалтики, а новый кодекс увеличивает шансы его поставок из "большой" России". Кроме того, после принятия нового Лесного кодекса СЗЛК рассматривает возможность возобновления собственных лесозаготовок и аренды лесов.

Наталья Пинягина, директор по взаимодействию с органами государственной власти ОАО "Архангельский ЦБК", к положительным изменениям, привнесенным новым кодексом, относит то, что в перечень видов лесопользования, для которых лесные участки будут передаваться в аренду, включен новый вид — переработка древесины. Таким образом, если аукцион предусматривает преимущественное право аренды лесных участков с целью переработки древесины, профильным лесопромышленным компаниям будет легче участвовать и побеждать на аукционе. Кроме того, введена новая статья "Создание и эксплуатация лесных плантаций", позволяющая создавать целевые хозяйства по выращиванию древесных пород для переработки на крупных лесоперерабатывающих комбинатах.

Новый кодекс также декларирует заботу о восстановлении, причем этим займутся именно те компании, которые будут заготавливать лес. Это разумный подход, который может привлечь в эту сферу крупных игроков, способных обеспечить полный и долгосрочный цикл — от заготовки до лесовосстановления. Как полагает Дмитрий Кабалинский, главными бенефициарами введения нового Лесного кодекса станут крупные компании ЛПК.

Минусы нового законодательства

А вот для мелких лесозаготовителей новации в лесном законодательстве чреваты потерей бизнеса. Ведь теперь цена, которую придется заплатить за право работать в лесу, резко возрастет. Впрочем, Дмитрий Кабалинский полагает, что это не следует воспринимать как угрозу лесопромышленному комплексу — скорее, наоборот, принятие новой законодательной базы подстегнет процесс консолидации в ЛПК, а это одно из принципиальных условий роста инвестиций. "Многомиллиардные капиталовложения, необходимые российскому лесному комплексу, под силу лишь крупным по мировым меркам корпорациям",— полагает эксперт.

Дмитрий Чуйко замечает, что в краткосрочной перспективе с принятием нового ЛК вкупе с осуществлением декларированной таможенной политики у лесозаготовителей неизбежно возникнут проблемы с реализацией круглого леса на внутреннем рынке. Им нужно будет либо искать на внутреннем рынке недостаточно обеспеченные сырьем предприятия, либо создавать свои перерабатывающие мощности, либо, если им не подойдет ни то ни другое, сворачивать деятельность.

Наталья Пинягина считает, что в новом ЛК и подзаконных актах механизм привлечения частных инвестиций продуман недостаточно. Учитывая низкую рентабельность лесопромышленного производства в России, приоритетными инвестиционными проектами можно будет охватить только небольшую долю лесного фонда.

Недовольны лесопромышленники и тем, что в новом ЛК отсутствуют положения, которые регламентируют возмещение затрат, произведенных лесопользователем, в случае приостановления лесопользования не по его инициативе или вине.

Обязательства арендатора по ведению лесного хозяйства на арендованных участках лесопромышленники считают явно избыточными и не прописанными. Дмитрий Чуйко полагает, что необходимость комплексного ухода за лесным хозяйством в краткосрочной перспективе вызовет проблемы у лесопользователей, не обладающих достаточным количеством кадров, техники, финансов. "Очевидно, что многие лесопользователи не в состоянии выполнять такие лесохозяйственные работы, как лесоустройство, тушение пожаров, авиационная охрана, борьба с вредителями леса и т. д. Не ясно, каким образом будут финансироваться эти работы",— комментирует Наталья Пинягина.

Установлено, что арендная плата не может быть меньше минимального размера. Но при этом не ясно, как будут учитываться затраты арендаторов на ведение лесохозяйственных работ, выполняемых за собственный счет. Не прописан в кодексе также механизм проектирования и финансирования строительства лесных дорог. Хотя очевидно, что сегодня это главный тормоз для оздоровления и дальнейшего развития лесного хозяйства.

Печальное будущее

Некоторые участники рынка считают, что распределение леса исключительно посредством аукциона может привести к печальным последствиям. "Аукционы без каких-либо социальных и экологических требований и обязательств вообще способны нанести невосполнимый урон целостной лесной экосистеме",— отмечает Наталья Пинягина.

"Нередки случаи, когда какая-либо непрофильная компания просто скупает на аукционе лес, назначая заведомо неподъемную для местных лесозаготовителей цену. Соответственно, она становится победителем аукциона, но мощностей по заготовке не имеет, ответственности за ситуацию на местах, в том числе за рабочие места, не несет,— рассказывает генеральный директор ОАО "Волга" Александр Сонин.— У этой компании нет никаких социальных обременений, которые действовали при прежней конкурсной системе". В результате целые поселки, расположенные в лесной местности, не могут воспользоваться этим богатством, поскольку у них нет соответствующей документации, разрешающей рубку.

Люди остаются без работы и средств к существованию. Александр Сонин рассказывает, что один из поставщиков компании некоторое время назад потерял таким образом свой лесфонд. Представители компании ходили по судам, оспаривали итоги аукциона, но безрезультатно — несмотря на то что фирма, выкупившая лес, не оплатила до конца арендную плату и никакой хозяйственной деятельности не вела. Справедливость была восстановлена в судебном порядке лишь спустя полтора года. Чтобы избежать подобного, считает господин Сонин, необходимо допускать к аукционам только те компании, которые имеют лесозаготовительные и лесоперерабатывающие мощности.

Наталья Пинягина полагает, что прежде, чем вводить в практику исключительно лесные аукционы, необходимо принять меры по увеличению доходности лесопромышленной деятельности. В результате повсеместно после введения кодекса в аукционе участвует, как правило, одна компания, которая получает лес в аренду по минимальной арендной ставке (например, в Вологодской области в размере 62 руб./куб. м, в то время как на выращивание 1 куб. м древесины уходит 150 руб.). По этой причине платежи за лесные ресурсы резко уменьшились. Дмитрий Чуйко отмечает, что проведение аукционов необходимо доверить профессионалам в этой области: "Как показали первые аукционы, проведенные в этом году, суммарные доходы государства от них оказались даже меньше, чем при конкурсах, как было раньше. Так происходит потому, что отдельным лесопользователям ничего не мешает договариваться между собой и этим приводить к снижению цен".

Очень остро стоит и проблема приведения действующих договоров аренды в соответствие с Лесным кодексом и включение в эту процедуру договоров со сроком аренды пять лет. Кодекс предусматривает процедуру пролонгации лишь для договоров, заключенных на десять и более лет. Но в стране многие лесозаготовители получили лес в аренду по решению глав администраций субъектов федерации, а они имели право установить срок аренды не более пяти лет. Удельный вес таких договоров, по данным Дмитрия Чуйко, составляет для многих поставщиков древесины в переработку от 10% до 45% — и все эти участки должны быть выставлены на аукционы, результаты которых непредсказуемы. В таких условиях гарантировать бесперебойное обеспечение предприятий древесиной довольно сложно.

Крупным лесопромышленникам не нравится и то, что под предлогом формирования равной конкурентной среды и по настоянию ФАС в Лесном кодексе отсутствуют какие-либо преференции для крупных вертикально интегрированных структур, которые уже произвели значительные затраты на создание и содержание транспортной и социальной инфраструктуры в лесу, сертификацию лесопользования.

Что делать

Как отмечает заместитель директора по взаимодействию с органами государственной власти Архангельского ЦБК, в Лесном кодексе отсутствует механизм поддержки деятельности устойчивых лесопромышленных корпораций, которые способны обеспечить решение многих проблем в условиях продолжающегося падения индекса российского лесопромышленного производства. Напротив, введение единственной формы передачи лесных участков через аукцион создает условия для разрушения вертикально интегрированных структур, передела собственности и роста лесных корпоративных войн. Ведь если взять в аренду привлекательные участки леса с ценными породами, развитой инфраструктурой, рядом со странами--основными покупателями древесины, а затем передать их в субаренду профильным лесным корпорациям за ощутимо большую арендную плату, то можно, ничего не делая и не вкладывая деньги в освоение участков, получать огромные доходы. Таким образом, может возникнуть прослойка посредников, которая заметно увеличит цены на древесину. Соглашается с такими размышлениями и генеральный директор ОАО "Волга" Александр Сонин: "Кодекс оказался слишком радикальным, вплоть до возможности передачи наших лесных богатств в руки иностранных компаний. К тому же появляются возможности для спекуляции лесными участками, то есть их могут получить компании, которым не нужна ни лесопереработка, ни организация туризма, для них лес лишь объект купли-продажи".

Для сохранения и повышения конкурентоспособности лесопромышленных корпораций необходимо предусмотреть возможность сохранения за ними обустроенных лесных участков, а также преимущественное наделение лесфондом. Иначе созданный с таким трудом костяк лесного сектора неминуемо развалится, так как в кодексе даже не существует механизма компенсации затрат лесопользователям при передаче лесных участков другим арендаторам.

Кто будет платить

Как всегда, проблемы вызывает финансирование. "По оценке Счетной палаты, величина затрат, необходимых для эффективного ведения лесного хозяйства, составляет более 42 млрд рублей. А в государственном бюджете на 2007 год предусмотрено всего лишь 7,72 млрд рублей на общефедеральные нужды лесного хозяйства и 7,1 млрд рублей в виде субвенций субъектам Российской Федерации. Очевидно, что этого бюджетного финансирования крайне недостаточно и разницу в 27 млрд рублей невозможно будет покрыть за счет переложения затрат по ведению лесного хозяйства на низкорентабельных лесопользователей",— полагает Наталья Пинягина. Недофинансирование привело к тому, что из лесозаготовительной отрасли вытесняется существенный пласт среднего и малого предпринимательства, что больно ударит по населению лесных поселков, где лесопользование — единственный вид трудовой деятельности. Более того, по данным Счетной палаты РФ, в бюджете не предусмотрены дополнительные затраты на переселение людей из лесных поселков ввиду реформирования системы управления лесами (около 5 млрд рублей), разработку проектов и планов лесоустройства (порядка 2 млрд рублей), инвентаризацию и кадастровую оценку лесных участков и т. д. Участникам рынка ясно, что авторы нового лесного законопроекта из МЭРТа не учли (или скорее побоялись показать президенту и правительству РФ), что введение в действие нового Лесного кодекса потребует существенных дополнительных затрат, и не подготовили вовремя заявку в Минфин РФ о необходимости дополнительного бюджетного финансирования лесного хозяйства. А это приведет к резкому ухудшению экологической и социальной ситуации в отечественном лесном хозяйстве — недофинансированию зарплаты работников, росту лесных пожаров, нелегальных рубок.

Вступление в силу нового ЛК неминуемо вызовет рост цен на продукцию деревообрабатывающих комбинатов, полагает Александр Сонин. Прежде всего потому, что от арендатора и собственника потребуются значительные инвестиционные вложения. Это касается и проведения аукциона, и обследования лесных участков, и лесовосстановления, и организации противопожарных мероприятий. Целиком полагаться на то, что государство и регион на 100% будут выполнять свои полномочия, лесопользователям не приходится: не так велики их бюджеты, чтобы обеспечивать все потребности лесной отрасли. Поэтому, чтобы получить хорошую древесину, придется раскошелиться, и все эти траты автоматически перейдут в калькуляцию конечной стоимости готовой продукции.

К чему приведет новый кодекс

Введение в действие с 1 января 2007 года нового Лесного кодекса пока во многом носит символический характер. В полной мере документ сможет функционировать после разработки и принятия многих десятков нормативных актов, которые как раз и будут определять эффективность использования ЛК на практике. Только на федеральном уровне предстоит принять около 60 документов. Правительство пообещало завершить эту работу до 1 июля 2007 года, однако гарантировать строгое соблюдение этого срока сложно — на начало апреля полностью не было принято ни одного подзаконного акта, правда, около 18-20 находились на рассмотрении у правительства. Придется поработать и региональным властям. Как отмечают в Федеральном агентстве лесного хозяйства, органам государственной власти субъектов РФ предстоит принять порядка 11 нормативных правовых актов — а законотворческая активность регионов довольно низка. Таким образом, подводит итог Ирина Биткова, говорить о том, что Лесной кодекс оказался грамотным инструментом, можно будет только после принятия целого комплекса подзаконных актов. "Вряд ли новый документ заметно ухудшит сложившуюся систему — скорее он дает шанс перейти к более грамотному и хозяйственному распоряжению лесными ресурсами страны",— полагает председатель совета директоров СЗЛК.

Так или иначе, заместитель генерального директора "Эксперт РА" не исключает, что после завершения разработки всей законодательной базы новый Лесной кодекс проживет немногим больше своего предшественника (предыдущий ЛК был принят в 1997 году). Ведь новый ЛК не предусматривает возможность получения лесных участков в частную собственность. Пока лесопромышленники более или менее спокойно восприняли снятие этого вопроса с повестки дня, но это не значит, что они навсегда расстались с этой идеей.

ТАТЬЯНА КОМАРОВА

Источники: МПР, федеральная служба по надзору в сфере лесопользования, Министерство промышленности и энергетики.

Н/д — нет данных.