Федеральный центр утвердил систему оценки деятельности губернаторов: к 1 сентября каждому из них предстоит отчитаться по 43 показателям собственной эффективности. Отчет об эффективности самой системы готов у "Власти" уже сегодня.
Эффективность — модное слово: Россия переходит к "бюджетированию по результатам", МЭРТ собирается разрабатывать методику оценки эффективности федеральных министерств, осенью должна быть готова система оценки эффективности судебной системы, а в последнем бюджетном послании президент Путин упоминал среди прочего "критерии оценки эффективности работы сотрудников налоговых и таможенных органов". Слово "эффективность" применительно к разным областям государственного хозяйства Путин в бюджетном послании употребил 13 раз ("демократия", "свобода" и "суверенитет" — ни разу), в последнем обращении к Федеральному собранию — целых 18 ("демократия" и "суверенитет" — по 3 раза, "свобода" — 2).
Упоминал в программных выступлениях глава государства и необходимость "в кратчайшие сроки утвердить методику оценки эффективности расходов региональных бюджетов" (бюджетное послание) и разработать "объективную систему оценки эффективности работы региональных властей" (послание Федеральному собранию).
Распоряжение исполнено. В последних числах июня подписан указ, утверждающий перечень из 43 параметров, по которым будут оценены губернаторы. К 1 августа должна быть готова методология подсчета и перечень "дополнительных показателей", а к 1 сентября должны быть представлены доклады за прошлый год. В будущем отчеты будут представляться к 1 мая — вместе с планами по всем этим показателям на три года вперед.
Параметры, по которым предстоит отчитываться главам регионов, очень разнообразны. Некоторые должны, очевидно, отражать волю народа, потерявшего возможность выразить ее путем прямого голосования: это "удовлетворенность населения медицинской помощью" (N10), "удовлетворенность населения качеством образования" (N13) и самый, наверное, главный, 43-й пункт — "удовлетворенность деятельностью органов исполнительной власти в целом".
Есть в перечне и целый ряд пунктов, которые как будто не имеют к губернаторам отношения. Вот, например, критерий N25: "заявленная мощность, которая не была удовлетворена в связи с отсутствием возможности технологического присоединения" к электросетям, или, говоря попросту, дефицит мощностей. (В Москве, например, из-за этого дефицита уже сейчас бывает трудно ввести в эксплуатацию построенный дом или предприятие.) Резонно спросить: а при чем здесь губернатор? Разве он занимается строительством в регионе новых магистральных сетей и электростанций? Ответ прост: подобно тому, как президент отвечает лично за все происходящее в стране, так и губернаторы отвечают за все происходящее у них в регионе.
Так что отговорки не принимаются: губернаторы ответят и за долю малого бизнеса в региональной экономике (N31), и за то, каков процент прибыльных среди крупных сельхозпроизводителей (N32). Казалось бы, выбор формы управления многоквартирным жилым домом (например, создание товарищества собственников жилья) — это личное дело жильцов. Но нет: за готовность квартировладельцев в регионе к переходу на прогрессивные формы управления их собственным имуществом спросят с губернатора (N22).
Интересными последствиями может обернуться внедрение другой группы критериев, которые описывают состояние дел в тех отраслях, где объективных и проверяемых данных попросту не существует. Вот, например, "средняя продолжительность временной нетрудоспособности в связи с заболеванием" (N8). Понятно, что разработчики преследовали благую цель — подтолкнуть губернаторов к заботе о состоянии здоровья граждан, профилактике заболеваемости, проведению всевозможных диспансеризаций и пропаганде здорового образа жизни. Но ведь "средняя продолжительность временной нетрудоспособности" определяется в первую очередь готовностью участкового выписывать гражданам больничный. Нетрудно предвидеть, что на практике введение этого критерия приведет только к одному: региональные власти будут устраивать главврачам разносы за превышение запланированного уровня нетрудоспособности, а те, в свою очередь,— запрещать участковым выписывать больничные. Планирование по этому показателю вызовет не столько борьбу за снижение заболеваемости, сколько просто введение квот — и если ваш участковый израсходовал свою квоту уже к сентябрю, то в ноябре можете приходить к нему хоть с холерой: на больничный не рассчитывайте.
То же самое будет происходить и с другими показателями, где статистика зависит от действий самого исполнителя,— например, с "удельным весом детей первой и второй групп здоровья" (N9) или долей выпускников, сдавших ЕГЭ (N11). Оценивают губернатора и по показателю "доля граждан, проживающих в многоквартирных домах, признанных в установленном порядке аварийными" (N21). Тот, кто думает, что это стимулирует губернатора энергичнее проводить расселение по аварийности, серьезно заблуждается: жильцы будут томиться в "неаварийных" бараках до самопроизвольного их разрушения. Вводится критерий "доля преступлений, совершенных несовершеннолетними" (N29) — такие преступления в милиции просто перестанут регистрировать. А такие показатели, как доля жителей, "регулярно занимающихся физкультурой и спортом" (N15) и "принявших за год участие в культурно-массовых мероприятиях, проводимых государством" (N17),— это попросту прямое приглашение к припискам и масштабному освоению бюджетных средств под видом проведения "массовых гуляний", "оздоровительных забегов" и тому подобных мероприятий, в которых граждане, очевидно, остро нуждаются.
Смысл еще одной группы критериев, возможно, разъяснится с появлением 1 августа методологии расчетов, но пока можно лишь гадать, что хотели сказать разработчики. Например, когда придумали показатель "расходы консолидированного бюджета субъекта на сельское хозяйство в расчете на один рубль произведенной сельскохозяйственной продукции" (N33). Значит ли это, что расходы должны быть как можно меньше? Или как можно больше? Или все зависит от региональной специфики?
То же самое и с показателями "расходов консолидированного бюджета субъекта" на здравоохранение и на образование в расчете на одного жителя (N38 и N39). К чему подталкивает Москва губернаторов — к сокращению расходов или к увеличению? С одной стороны, "консервативная бюджетная политика" у нас приветствуется. С другой — разве плохо, если регион много вкладывает в образование? И самое главное, какое отношение эти показатели имеют к оценке эффективности — объем бюджетных трат, увы, ничего не говорит ни о качестве образования, ни о качестве здравоохранения.
Но здесь попытки оценивать эффективность неизбежно заходят в тупик: в здравоохранении и образовании, которым посвящена четверть всех критериев, практически невозможно найти показатели, которыми не могли бы манипулировать исполнители. Количество и продолжительность госпитализаций, например, прямо зависит от решения врачей: введете один критерий — будут госпитализировать всех подряд, введете другой — будут выписывать лежачих больных.
Главная проблема "43 критериев" в действительности очень проста: составители не вполне отдают себе отчет в том, что они понимают под эффективностью. Системы оценки эффективности органов исполнительной власти используются в самых разных странах Запада (о французском опыте в области образования см. справку). Однако там речь идет об оценке эффективности ведомств — об их способности реализовать вполне определенные стоящие перед ними задачи. В "43 критериях" такие пункты тоже есть — например, это "доля общеобразовательных учреждений, переведенных на нормативное подушевое финансирование" (N42). Здесь все понятно: известно, какое действие требуется от региона, кто это действие должен совершить и как оно приведет к желаемому результату. Сам результат также известен.
Но успешность решения таких конкретных задач мало что говорит о состоянии дел в регионе в целом. Надо четко понимать, что повышение "доли медучреждений, переведенных на отраслевую систему оплаты труда, ориентированную на результат" (N41) не приведет через год к статистически значимому изменению каких-то базовых параметров — например, уровня смертности. Слишком много других факторов влияет на смертность, и, если в N-ской губернии через два года после введения "отраслевой системы оплаты труда в медицине" вдруг резко упадет количество инфарктов, можете быть уверены — реформа здесь ни при чем. Скорее всего, в ближайшие годы никак не скажется "отраслевая система оплаты труда" и на качестве лечения больных, а подушевое финансирование школ — на знаниях учеников.
Однако составители методики хотят, чтобы губернатор отвечал не за реализацию конкретной программы, спущенной сверху, а нес политическую ответственность именно за ситуацию в целом. Но попытки задавать слишком общие критерии (например, "уровень безработицы", N6) никак не стимулируют чиновников к конкретным действиям: неясно, кто и что должен сделать. На уровень безработицы влияет слишком много факторов, которые губернатор не контролирует, поэтому попытка оценивать его деятельность по такому параметру закончится понятно чем. Губернатор, как и любой чиновник, выберет самый простой путь — он или подправит отчетность, или попросту запретит региональным бизнесменам увольнять кого бы то ни было.
Впрочем, уделять этим критериям слишком много внимания не собирается, похоже, и сам Кремль. В указе ничего не говорится о том, что будет делать центр со всеми этими показателями: предполагается лишь разработать "форму доклада" для губернаторов. Насколько можно судить, никакого итогового рейтинга, где бы оценки по отдельным критериям складывались в общий балл региона, создано не будет. Да и странно было бы Кремлю его создавать. Центр сам себя загнал бы в ловушку — губернаторов-"двоечников" пришлось бы увольнять, невзирая на лояльность, а неудобного главу региона, у которого все в порядке с показателями, сместить с поста стало бы намного труднее. Но тогда вся история с оценкой эффективности сведется просто к составлению статистической справки о субъектах РФ. Ради этого не стоило и будоражить регионы: такую справку в Кремле могли вполне составить самостоятельно — все данные и так хорошо известны.
Что будут оценивать
Из указа президента РФ "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации" от 28 июня 2007 года.
Перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации
1. Объем валового регионального продукта.
2. Объем инвестиций в основной капитал (за исключением бюджетных средств) в расчете на одного человека.
3. Реальная среднемесячная начисленная заработная плата работников в сравнении с предыдущим годом.
4. Отношение среднемесячной номинальной начисленной заработной платы работников государственных (муниципальных):
учреждений здравоохранения;
учреждений образования;
учреждений социальной защиты населения;
учреждений физической культуры и спорта;
учреждений культуры и искусства
к среднемесячной заработной плате работников, занятых в сфере экономики региона.
5. Доля населения с денежными доходами ниже региональной величины прожиточного минимума.
6. Уровень безработицы (по методологии Международной организации труда) в среднем за год.
7. Смертность населения:
младенческая;
от 1 года до 4 лет;
от 5 до 9 лет;
от 10 до 14 лет;
от 15 до 19 лет;
материнская;
в трудоспособном возрасте — всего, в том числе по трем основным причинам;
в результате дорожно-транспортных происшествий.
8. Средняя продолжительность временной нетрудоспособности в связи с заболеванием в расчете на одного работающего.
9. Удельный вес детей первой и второй групп здоровья в общей численности учащихся государственных (муниципальных) общеобразовательных учреждений.
10. Удовлетворенность населения медицинской помощью (процент от числа опрошенных).
11. Удельный вес лиц, сдавших единый государственный экзамен, от числа выпускников, участвовавших в едином государственном экзамене.
12. Доля выпускников государственных (муниципальных) учреждений начального и среднего профессионального образования, трудоустроившихся по полученной профессии в первый год, в общей численности выпускников таких учреждений.
13. Удовлетворенность населения качеством общего образования, начального и среднего профессионального образования (процент от числа опрошенных).
14. Доля детей, оставшихся без попечения родителей,— всего, в том числе:
переданных неродственникам (в приемные семьи, на усыновление (удочерение), под опеку (попечительство), охваченных другими формами семейного устройства (семейные детские дома, патронатные семьи);
находящихся в государственных (муниципальных) учреждениях всех типов.
15. Удельный вес населения, систематически занимающегося физической культурой и спортом.
16. Обеспеченность спортивными сооружениями в субъекте Российской Федерации.
17. Удельный вес населения, участвующего в культурно-досуговых мероприятиях, проводимых государственными (муниципальными) организациями культуры, и в работе любительских объединений.
18. Количество экземпляров библиотечного фонда общедоступных библиотек на 1000 человек населения.
19. Общая площадь жилых помещений, приходящаяся в среднем на одного жителя субъекта Российской Федерации,— всего, в том числе введенная в действие за год.
20. Отношение средней цены одного квадратного метра общей площади на первичном (вторичном) рынке жилья к среднедушевым доходам населения в субъекте Российской Федерации.
21. Доля населения, проживающего в многоквартирных домах, признанных в установленном порядке аварийными.
22. Доля многоквартирных домов в целом по субъекту Российской Федерации, в которых собственники помещений выбрали и реализуют способ управления многоквартирными домами, в том числе:
непосредственное управление собственниками помещений в многоквартирном доме;
управление товариществом собственников жилья либо жилищным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом;
управление управляющей организацией, в том числе муниципальной формы собственности (из них в форме муниципальных учреждений), государственной формы собственности (из них в форме государственных учреждений), частной формы собственности (из них хозяйственными обществами со 100-процентной долей, находящейся в муниципальной или государственной собственности).
23. Доля убыточных организаций жилищно-коммунального хозяйства.
24. Время от подачи заявки на предоставление земельного участка для строительства до получения разрешения на строительство.
25. Заявленная мощность, которая не была удовлетворена в связи с отсутствием технической возможности технологического присоединения к объектам электросетевого хозяйства.
26. Доля населенных пунктов, обеспеченных питьевой водой надлежащего качества.
27. Доля региональных и муниципальных дорог, не отвечающих нормативным требованиям.
28. Уровень криминогенности (процент от числа опрошенных).
29. Доля преступлений, совершенных несовершеннолетними или при их соучастии, в общем числе зарегистрированных преступлений.
30. Доля среднесписочной численности работников (без внешних совместителей) малых предприятий в среднесписочной численности работников (без внешних совместителей) всех предприятий и организаций.
31. Доля продукции, произведенной малыми предприятиями, в общем объеме валового регионального продукта.
32. Удельный вес прибыльных крупных и средних сельскохозяйственных организаций в их общем числе.
33. Расходы консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации на сельское хозяйство в расчете на 1 рубль произведенной сельскохозяйственной продукции.
34. Динамика налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации.
35. Расходы консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации на содержание работников органов государственной власти и местного самоуправления в расчете на одного жителя региона.
36. Объемы просроченной кредиторской задолженности государственных (муниципальных) учреждений, задолженности бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований по исполнению обязательств перед гражданами.
37. Доля расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, формируемых в рамках программ, в общем объеме расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации (без учета субвенций на исполнение делегируемых полномочий).
38. Расходы консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации на здравоохранение в расчете на одного жителя, в том числе на территориальную программу государственных гарантий оказания бесплатной медицинской помощи гражданам Российской Федерации, из них средства обязательного медицинского страхования.
39. Расходы консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации в расчете на одного обучающегося:
на общее образование;
на начальное и среднее профессиональное образование.
40. Доля расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации на финансирование услуг социальной сферы, оказываемых автономными учреждениями и негосударственными (немуниципальными) организациями, в общем объеме расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации на финансирование отраслей социальной сферы.
41. Доля государственных (муниципальных) медицинских учреждений:
применяющих медико-экономические стандарты оказания медицинской помощи;
переведенных на оплату медицинской помощи по результатам деятельности;
переведенных на новую (отраслевую) систему оплаты труда, ориентированную на результат.
42. Доля государственных (муниципальных) общеобразовательных учреждений, переведенных:
на нормативное подушевое финансирование;
на новую (отраслевую) систему оплаты труда, ориентированную на результат.
43. Удовлетворенность населения деятельностью органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в том числе их информационной открытостью (процент от числа опрошенных).
Где на Руси жить хорошо
Идея оценить деятельность руководства российских регионов отнюдь не нова. Еще два года назад, в июне 2005 года, администрацией президента РФ был объявлен конкурс на создание соответствующей компьютерной программы. Оценку планировалось выставлять по результатам анализа данных Росстата и с учетом специфики регионов. Подведение итогов конкурса ожидалось 5 декабря того же года. Однако недавний президентский указ стал единственным свидетельством того, что идея не забыта. О компьютеризации оценочного процесса речи уже не идет — имеется лишь список параметров, подлежащих контролю. И этот список трудно назвать неожиданным.
Вскоре после объявления конкурса летом 2005 года "Власть" предложила свои критерии оценки деятельности губернаторов (см. "Власть" N26 от 4 июля 2005 года). Это был естественный прирост населения региона; число зарегистрированных безработных; среднедушевой доход населения; число зарегистрированных преступлений; валовый региональный продукт; удельный вес убыточных организаций; задолженность по зарплате; поступление налоговых платежей; финансовая поддержка из федерального бюджета. Анализ параметров по результатам 2002-2003 годов выявил следующую пятерку лидеров из числа действовавших тогда губернаторов: на первом месте — Баир Жамсуев (Агинский Бурятский АО), далее покойный Ахмат Кадыров (Чечня), Борис Золотарев (Эвенкийский АО), Муртаза Рахимов (Башкирия) и Юрий Лужков (Москва). Придя к выводу, что объективных показателей недостаточно, эксперты "Власти" добавили три субъективных, связанных с личным отношением Владимира Путина к губернаторам: насколько часто губернатор цитировал президента, насколько лояльно население региона относится к партии власти и работал ли региональный лидер в прошлом в Санкт-Петербурге, силовых структурах или ФСБ. Пятерка лидеров с учетом этих параметров выглядела так: на первом месте Ахмат Кадыров, затем Баир Жамсуев, Николай Меркушкин (Мордовия), Шериг-оол Ооржак (Тува) и Минтимер Шаймиев (Татария).
К началу декабря 2005 года, когда ожидалось подведение итогов конкурса, "Власть" подготовила еще один рейтинг деятельности региональных властей. На этот раз регионы оценивались уже по 19 критериям, характеризующим качество жизни населения (см. "Власть" N48 от 5 декабря 2005 года) и во многом схожим с упомянутыми в президентском указе. Вот первая пятерка регионов по итогам этого исследования: Санкт-Петербург, Москва, Татария, Чувашская республика и Белгородская область.
Читатель при желании может сопоставить эти результаты с теми, которые будут получены в результате реализации нового президентского указа.
За отличные успехи и примерные показатели
Среди прочего российским губернаторам придется отчитываться об успехах школьного образования. Для сравнения "Власть" предлагает целевые показатели по двум программам государственного образования во Франции, которые заданы во французском законе "О финансах".
Программа "Государственное школьное образование первого уровня"
Цель N1: добиться, чтобы все учащиеся овладели базовыми знаниями, соответствующими уровню начального образования.
Показатель N1: процент учеников в конце начального цикла, не овладевших базовыми знаниями по французскому языку.
Показатель N2: процент учеников в конце начального цикла, не овладевших базовыми знаниями по математике.
Показатель N3: процент учеников, достигших в обучении иностранному языку уровня А1 в соответствии с европейскими критериями.
Цель N2: повысить школьные успехи учащихся, требующих особого педагогического внимания.
...Показатель N3: доля учащихся, прибывших без знания французского языка и перешедших в соответствующий их возрасту общий класс после годового обучения в специализированном классе.
Показатель N4: доля учащихся-инвалидов или учащихся, имеющих другие трудности в обучении, принятых в начальную школу.
Программа "Государственное школьное образование второго уровня"
Цель N1: привести максимальное число учащихся к уровню знаний, ожидаемых в конце школьного обучения, и к получению соответствующих дипломов.
Показатель N1a: процент учащихся, сдающих экзамены на степень бакалавра.
Показатель N1б: процент учащихся, сдающих экзамены на степень бакалавра по типам бакалавриата:
Общеобразовательный
Технический
Профессиональный
Всего
Показатель N1в: процент учащихся, сдающих экзамены на степень бакалавра в соответствии с социальной и профессиональной категорией их родителей:
Неблагоприятная категория
Средняя категория
Благоприятная категория
Очень благоприятная категория...
Показатель N4: процент учащихся, не обладающих в конце школьного обучения второго уровня базовыми знаниями по французскому языку.
Показатель N5: процент учащихся, не обладающих в конце школьного обучения второго уровня базовыми знаниями по математике.
Показатель N6: процент учащихся, испытывающих трудности в чтении:
Учащиеся, испытывающие трудности в чтении
Учащиеся, испытывающие большие трудности в чтении...
Показатель N9: процент учащихся в завершающих классах научного и технического направления.
Показатель N10: процент девочек в завершающих классах научного и технического направления.
Показатель N11: процент учащихся, достигших в обучении иностранному языку уровня B1 в соответствии с европейскими критериями...
Цель N4: содействовать продолжению учебы и трудоустройству молодежи после окончания школы.
Показатель N1: процент учащихся со степенью бакалавра, продолживших учебу в высшей школе...
Показатель N3: процент молодежи, получившей работу через 7 месяцев после окончания школы (без учета тех, кто продолжает учебу).
Источник: Российско-Европейский центр экономической политики.