Реформа армии

"Власть" продолжает публикацию материалов, подводящих итоги последних восьми лет в разных сферах российской жизни*. На этот раз эксперты Института экономики переходного периода Виталий Цимбал и Василий Зацепин оценивают методы проведения и результаты военной реформы.

Едва приступив к исполнению обязанностей главы государства, Владимир Путин 31 декабря 1999 года, вылетел на Северный Кавказ, где велись масштабные военные действия. Таким образом, сразу было обозначено одно из приоритетных направлений путинской политики — поддержка вооруженных сил. Неудивительно, что совсем недавно на прием по случаю своего 55-летия Путин пригласил именно военных, к которым обратился с такими словами: "Сегодня мне хотелось быть вместе с людьми, которых я глубоко уважаю, ценю за все, что сделано вами и вашими подчиненными за последние годы для возрождения армии, для России".

Как неоднократно заявлял Владимир Путин в первые годы своего президентства, война в Чечне показала, что Россия стоит перед принципиально новыми вызовами национальной безопасности: речь шла о международном терроризме, который подпитывался извне и ставил под угрозу территориальную целостность страны. Россияне привыкли к тому, что Советская армия была одной из двух мощнейших в мире, и ее неготовность к чеченскому кризису произвела крайне тягостное впечатление и на общество, и, судя по всему, на самого Путина. "Для эффективного ответа террористам нужно было собрать группировку численностью не менее 65 тыс. человек. А во всех сухопутных войсках, в боеготовых подразделениях — 55 тыс., и те разбросаны по всей стране,— вспоминал президент, обращаясь к Федеральному собранию в 2006 году.— Армия — 1,4 млн человек, а воевать некому. Вот и посылали необстрелянных пацанов под пули". Несоответствие и структуры, и состояния армии вставшим перед ней задачам вновь показало необходимость военной реформы.

Отчитываясь в 2006 году в послании Федеральному собранию об успехах в деле реформирования армии, президент выделил два основных направления реформы: комплектование армии и ее оснащение; о комплектовании и оснащении армии Путин и говорил на недавнем приеме по случаю дня рождения. Первое направление — комплектование — является также и наиболее актуальным для общества, поскольку включает среди прочего и вопросы, связанные со службой по призыву, так или иначе затрагивающие большинство российских семей. Второе направление является приоритетным с точки зрения генералитета и военно-промышленных кругов.

Собственно переход к добровольному (контрактному) принципу комплектования обсуждался с начала 1990-х: в 1992 году его поддержали Верховный совет и президент РФ. Предложения, связанные с переходом на контракт, Владимир Путин рассматривал лично. Сама идея вызывала откровенное сопротивление военных: например, в начале 2003 года появилась статья, в которой начальник Главного организационно-мобилизационного управления Генштаба генерал Василий Смирнов говорил, что предстоит "планомерное наращивание количества военнослужащих, проходящих военную службу по контракту в воинских частях постоянной готовности", но "остальные воинские должности солдат, матросов, сержантов и старшин предусматривается замещать военнослужащими, проходящими военную службу по призыву". Иными словами, призыв, с точки зрения генералов, следовало сохранить навсегда. Результатом компромисса с военными стало принятие в 2003 году программы комплектования по контракту отдельных частей, а также пограничной службы; во внутренних войсках МВД призыв сохранялся, хотя и в меньшем объеме. Одновременно была поставлена цель сократить с 1 января 2008 года продолжительность срочной службы по призыву до одного года.

Однако итоги даже такого ограниченного перехода на контрактную службу остаются спорными. Комплектование частей контрактниками идет очень тяжело и сопровождается многочисленными нарушениям прав военнослужащих. Предусмотренное вознаграждение контрактникам оказалось недостаточным, нередки случаи принуждения солдат-срочников к заключению контракта. На начало реализации программы в вооруженных силах было 155 тыс. солдат и сержантов, служащих по контракту; к концу 2007 года, по данным представителей Генштаба, их будет лишь 244 тыс. (вместо запланированных пять лет назад 280 тыс.).

Вторым ключевым направлением военной реформы, обозначенным президентом в 2006 году, стало переоснащение армии. Государственная программа вооружения на 2007-2015 годы включена президентом в стратегический план развития страны. Разработка и утверждение этой программы, однако, дались нелегко: согласованная всеми ведомствами еще в ноябре 2005 года, она была утверждена президентом лишь год спустя. В процессе работы над программой пришлось умерить аппетиты силовиков, которые, по признанию представителей самого Министерства обороны, на 7 трлн руб. превысили возможности государства. В итоге на закупку вооружений на девять лет было выделено 5 трлн руб., из них около 4 трлн — вооруженным силам, прочее — остальным силовым ведомствам. Об оснащении вооруженных сил техникой, в том числе межконтинентальными баллистическими ракетами и подводными ракетоносцами, Путин говорил и совсем недавно, 18 октября, отвечая на вопросы граждан в прямом телеэфире.

До сих пор, однако, с закупкой большинства видов боевой техники и вооружений в рамках программы есть серьезные проблемы. Известно, например, что выпущенные к началу 2006 года восемь ракет "Тополь-М" пришлось оставлять на заводе из-за отсутствия предназначенных для них шахтных пусковых установок в войсках, а вот поступившие в ракетные войска к весне текущего года три мобильные пусковые установки этого же комплекса оказались без ракет. Пограничная служба ФСБ вне всякой программы заказала себе бронетранспортеры на заводе КамАЗ, МВД по собственной инициативе решило закупать стрелковое вооружение у компаний Glock, Ceska Zbrojovka, Heckler & Koch и многих других, а в начале осени этого года неожиданно выяснилось, что в 1990-е годы в России была "утрачена технология танковых пушек", что сразу поставило под сомнение широко разрекламированные закупки новейших российских танков Т-90.

Для разрешения подобных коллизий было решено создать новую, "полностью гражданскую" структуру — Федеральное агентство по поставкам вооружения, военной, специальной техники и материальных средств (Рособоронпоставка) — соответствующий указ был подписан президентом в начале года. Это агентство начнет работу с января 2008 года, а пока оно только формируется за счет перевода 1100 военных с соответствующим опытом из всех силовых ведомств. Поскольку этот процесс затягивается, велик риск того, что формирование гособоронзаказа и последующее заключение контрактов с промышленностью на следующий год окажутся сорванными.

Однако помимо текущих организационных проблем есть более фундаментальное обстоятельство, ставящее под сомнение любые планы по оснащению вооруженных сил. Несмотря на то что в последние пару лет объем Государственного оборонного заказа превысил по объему российский экспорт вооружений, а повышение ассигнований на оборону (см. график "Номинальные военные расходы РФ") объявлено одним из важных достижений руководства страны, заметного роста закупок вооружений и военной техники нет. Однако здесь следует напомнить о том, что рост цен на оборонную продукцию существенно опережает рост потребительских цен. Поэтому в реальном выражении картина радикально меняется (см. график "Реальные военные расходы РФ"), а при использовании дефлятора расходов на конечное потребление государственного управления номинальный рост оборонных расходов и вовсе превращается в спад.

За общими показателями роста номинальных расходов на оборону скрывается множество интересных тенденций. Например, есть все основания предположить, что не слишком успешная реализация программы по частичному переходу на контрактную службу связана в немалой степени с тем, что за все время ее действия денежное довольствие, предлагаемое контрактникам, не выросло ни на копейку. Расходы же на "исследования" в данной области выросли за это время на 15%. Инфляция, кстати, составила за эти годы 46%.

Здесь проявляется не столько ограниченность финансовых ресурсов государства, сколько постоянно усиливающийся нездоровый перекос в структуре оборонных расходов, за которым стоит концепция опережающего роста доли капитальных расходов по сравнению с текущими расходами на оборону (борьба с "проеданием средств"). Эта концепция была сформулирована Советом безопасности РФ еще в 2000 году, когда его секретарем был нынешний первый вице-премьер Сергей Иванов. Соответствующая политика, подкрепленная сомнительными ссылками на "лучший мировой опыт", проводилась все шесть лет его руководства Министерством обороны, и, как следует из выступлений Иванова в качестве руководителя военно-промышленной комиссии, менять ее в ближайшее время никто не собирается.

На практике же эта концепция оборачивается, например, тем, что российские военные летчики очень мало летают (в начале 2000 года — в среднем 12 часов в год, в 2005 году — 25 часов в год, к началу 2007 года — 40 часов в год), а военные моряки очень редко выходят в море (время пребывания в море корабля или подводной лодки в море колеблется от одного до двух дней в месяц). Причина известна: нет горючего, вернее, есть лимит на него. По данным начальника службы экономики и финансов Минобороны Любови Куделиной, полная годовая потребность вооруженных сил в горючем составляет 5,6 млн т, однако закупки в течение последних лет не превышают 2,9 млн т. Федеральным бюджетом на 2008-2010 годы гарантируется приобретение 3,2 млн т в год для всех силовых ведомств, что позволило его разработчикам выразить уверенность, что эти объемы позволят "осуществлять летную подготовку в установленных нормативах ежегодного налета". Однако с учетом доли, которую занимает в закупаемых объемах мазут, идущий ежегодно на обогрев инфраструктуры военных городков, их оптимизм кажется необоснованным.

Похожая ситуация и с обмундированием. На протяжении нескольких последних лет для Минобороны федеральным бюджетом предусматривается выделение 60-70% от годовой потребности в ассигнованиях на вещевое обеспечение. В ноябре 2003 году Путин дал указание о полном обеспечении военнослужащих обмундированием, однако ситуация не изменилась. В 2006 году соответствующий дефицит составил около 4 млрд руб.— кстати, столько же средств в федеральном бюджете осталось неиспользованным по другим статьям в том же разделе "Национальная оборона".

Сегодня, по прошествии семи с лишним лет, можно сказать, что контртеррористическая операция на Северном Кавказе, которая стала отправной точкой для всех процессов реформирования армии в 2000-х, была доведена до конца. Насколько можно судить, количество оставшихся и новых бандгрупп невелико, они малочисленны и систематически ликвидируются силами внутренних войск МВД и ФСБ, почти все одиозные главари боевиков уничтожены. Как и обещал Путин, призывники к участию в военных действиях более не привлекаются.

Кроме того, президент добился принятия политического решения о сокращении срока службы по призыву до одного года. Однако при этом наладить пополнение вооруженных сил контрактниками не удалось. Как заявил Путин в 2007 году, дальнейшего сокращения вооруженных сил производиться не будет — скорректируется лишь численность центрального бюрократического аппарата за счет ухода на пенсию некоторого числа офицеров и прапорщиков. Иными словами, ежегодная потребность восполнения военной организации России новыми военнослужащими (по призыву и по контракту) сохранится в ближайшие годы на нынешнем уровне и составит ориентировочно 550-600 тыс. человек ежегодно. Однако уже в ближайшие годы численность юношей, вступающих в 18-летний возраст, будет составлять не около 1 млн человек, как сейчас, а лишь около 600-750 тыс.— из-за спада рождаемости в 1990-е. Исходя из сегодняшних пропорций годными к службе в армии будут лишь около двух третей 18-летних, то есть 400-500 тыс. человек в год (см. график). Риск того, что армии просто не хватит солдат, вполне обоснован. В этой критической ситуации генералы могут предложить в качестве якобы единственного возможного выхода возвращение к призыву на два года — но, конечно, без возвращения отмененных в 2006 году отсрочек. Социальные и политические последствия такого шага предсказать сегодня невозможно.

Но это лишь одна из проблем в оборонной области, которые стране придется решать в ближайшие годы. Военное строительство не ограничивается, конечно, проблемами комплектования и оснащения вооруженных сил. В президентском послании 2006 года Владимир Путин заявил, что в 2000 году "сама структура вооруженных сил была неадекватной существующим реалиям". Однако в области реструктуризации, принципиальной модернизации вооруженных сил как организации за последние восемь лет сделано ничего не было: принципиально новых ориентиров военной реформы Путин так и не сформулировал.

*Материал о социальной сфере см. в N36, о сфере образования — в N38, о демографической ситуации — в N40 за этот год.

Реформа в армии: хронология

2000 Утверждены новая редакция "Концепции национальной безопасности РФ" и "Военная доктрина РФ", упразднена Государственная комиссия по военному строительству.

2002 Подготовлена "Государственная программа вооружения на 2001-2010 годы". Утверждены "Основы государственной политики РФ по военному строительству на период до 2010 года" (этим документом предписывалось разработать специальную федеральную целевую программу перехода на новую систему комплектования, начать переход с воинских частей постоянной готовности и несущих боевое дежурство, а призыв сохранить на срок до одного года). Президент одобрил предложение рассекретить статьи бюджета, связанные с расходами на оборону.

2006 Коллегия Минобороны утвердила план, предусматривающий создание вместо существующих военных округов трех региональных командований; за рамками новой системы должны остаться лишь ракетные войска стратегического назначения. Утверждена "Государственная программа вооружения на 2007-2015 годы". Принят пакет изменений в законодательстве, устанавливающий срок службы по призыву в один год при одновременной отмене ряда социально значимых отсрочек.

2007 Утвержден федеральный бюджет на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов, в котором засекречены суммы расходов по разделам, связанным с обороной и безопасностью.

"В Министерстве обороны знают, что у нас самое главное"

В своих публичных выступлениях Владимир Путин неизменно подчеркивал верность курсу реформ в армии.

2000 "Армия и свой профессиональный, и свой гражданский долг выполняет как надо. Возникает вопрос к представителям государства на разных уровнях, как государство отвечает защитникам Отечества".

(Выступление на совещании по вопросам социального обеспечения военнослужащих)

2001 "Мы не можем допустить также дальнейшего снижения уровня оперативной и боевой подготовки. Иначе армия может превратиться в военную школу, где хорошо и очень хорошо знают, как воевать, но воевать не умеют".

(Выступление на совещании в Министерстве обороны)

2002 "Одним из безусловных приоритетов является продолжение военной реформы и переход к профессиональной армии при сокращении срока службы по призыву".