Частная собственность на землю подтверждена концептуальным законодательством
Пока трудно со всей определенностью сказать, какое место займут принятые 21 июля парламентом Основы земельного законодательства Российской Федерации в действующем российском земельном праве и в практике земельной реформы. Причины здесь две.
Первая — содержательная. Основополагающий законодательный акт государства в сфере земельных отношений был принят намного позже, чем многие законы и подзаконные нормы, которые, по идее, должны быть утверждены уже на базе имеющихся Основ земельного законодательства. Вторая причина — формальная: Основы до сих пор не подписаны президентом.
Вместе с тем уже сейчас ясно, что этот документ вносит целый ряд серьезных изменений в регулирование частной собственности на землю.
Закон скорее всего будет подписан
До своего рождения Основы прошли долгий и трудный путь. Весной 1990 года были приняты Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик. 25 апреля 1991 года Верховный Совет РСФСР утвердил Земельный кодекс Российской Федерации, разработанный в соответствии с союзными Основами. Потом был принят целый пакет законодательных и подзаконных нормативных актов, закрепляющих и развивающих право частной собственности на землю: закон РСФСР "О земельной реформе", закон РСФСР "О собственности в РСФСР", указ президента РФ #301 "О продаже земельных участков гражданам и юридическим лицам при приватизации государственных и муниципальных предприятий", закон РФ "О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства".
И лишь после всего этого, вопреки логике естественного нормотворчества, были приняты Основы. В результате разработчикам пришлось как бы "опустить" этот документ до уровня чисто инструментальных законодательных актов. А это привело к тому, что новые Основы стали по сути обновленной версией Земельного кодекса.
С одной стороны, это, может быть, и неплохо. В Основах детально разработаны нормы о залоге земель, которые появляются здесь вообще впервые. Качественно новыми являются и нормы, которые предоставляют полномочия по распоряжению земельными участками, находящимися в государственной и муниципальной собственности, органам исполнительной власти (ранее эти функции были возложены исключительно на Советы народных депутатов различных уровней). Наконец, в Основах земельные участки и прочно связанные с ними объекты определены как объект купли-продажи. Все это, будучи сведено в единый правовой акт, вплотную подводит экономическую среду к качественно новому состоянию — появлению в России земельного рынка.
С другой стороны, назвав выработанный документ "Основами", законодатели как бы выписали себе индульгенцию на право не вдаваться в окончательную детализацию всех аспектов земельных отношений. Поэтому Основы вовсе не ставят точку в этом интригующем сюжете, а, напротив, предполагают дальнейшее законотворчество — как бы в развитие.
Отметим и вот какое обстоятельство. Как бы ни сложилась дальнейшая судьба закона, исход предопределен: закон может стать лишь более либеральным и "прорыночным". Дело в том, что хотя президент в процессе обсуждения документа не высказывался, за него это сделало правительство, заявив, что Основы не отвечают "требованиям экономической реформы в вопросах купли-продажи земельных участков" (в частности, это касается прав иностранных инвесторов — об этом ниже). Сказано сильно и нелицеприятно, но уж больно неопределенно, походя, без задора. Поэтому парламентским экспертам не составило труда найти на это замечание вполне конкретные скучные возражения с отсылками как на статьи Основ, так и на другие нормативные акты.
Из подобного несколько ленивого характера дискуссии, носящей в контексте нынешней перманентной перепалки властей в общем-то дежурный характер, мы делаем осторожный вывод, что шансы на подписание документа довольно велики: ведь, как уже говорилось, на то он и Основы, и позже можно будет поправить содержащиеся в нем упущения, издав новые законы и подзаконные акты.
А на сегодняшний день основные положения этого документа выглядят так.
Право на землю
Согласно Основам, права на земельные участки реализуются в следующих формах: право собственности, право пожизненного наследуемого владения, право бессрочного (постоянного, без конкретного определения срока) пользования, право временного пользования, право аренды. Предусматривается государственная и частная собственность на землю. Частная собственность подразделяется на индивидуальную и коллективную (общую совместную и общую долевую как для граждан, так и для юридических лиц).
В бессрочное пользование из государственной собственности земельные участки могут передаваться только российским юридическим лицам независимо от профиля их деятельности. Правами бессрочного пользования фактически обладают и все юридические лица, "сидящие" на земле с советских времен, — государственные сельхозпредприятия, колхозы, земельные кооперативы и прочие рудиментарные структуры. Гражданам же земля может быть предоставлена бесплатно в пожизненное наследуемое владение только под строго определенные цели: для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, личного подсобного хозяйства, для садоводства, животноводства, индивидуального жилищного и дачного строительства. Однако эти формы собственности, согласно Основам, по сути отмирают (по типу того, как должны были отмереть феодально-байские пережитки в сознании советских людей): если земля, находящаяся в пожизненном владении человека или в бессрочном пользовании колхоза, отчуждается в пользу другого человека, или, скажем, частной фирмы, то она уже переходит в собственность.
Земля из государственного фонда отчуждается за плату, однако Основы устанавливают возможные случаи бесплатной передачи земли: для ведения крестьянского хозяйства, совместного производства на сельскохозяйственном предприятии, личного подсобного хозяйства, садоводства и животноводства, индивидуального и коллективного жилищного и дачного строительства, строительства индивидуальных гаражей. В остальных случаях, и особенно при получении земли для предпринимательской деятельности с ее несельскохозяйственным использованием, земельные участки передаются только за плату, размер которой устанавливается органами представительной власти республик в составе России, краев, областей вплоть до городов Москвы и Санкт-Петербурга.
Ограничения права
Земельные участки для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, принадлежащие гражданам, могут быть проданы ими без изменения целевого (сельскохозяйственного) назначения не ранее чем через десять лет, если они были получены в собственность бесплатно, и не ранее чем через пять лет, если они были приобретены в собственность за плату. Эти же сроки распространяются и на все другие случаи, в том числе и при использовании земли в предпринимательской деятельности (при этом продажа осуществляется по договорной цене независимо от того, как были приобретены в собственность земельные участки — за плату или бесплатно). Основы распространяют данный пятилетний мораторий и на предоставление земельных участков в залог.
Исключение же составляет купля-продажа участков для ведения личного подсобного хозяйства, для садоводства, индивидуального жилищного, дачного, гаражного строительства. Эти участки могут быть проданы их собственниками без изменения целевого назначения по договорной (рыночной) цене независимо от сроков приобретения.
Кроме того, ограничительные сроки не распространяются на земли, находящиеся в общей совместной или общей долевой собственности членов колхозов и других кооперативных сельскохозяйственных предприятий, акционерных и иных хозяйственных обществ и товариществ, в том числе созданных на базе государственных сельскохозяйственных предприятий. Такие земли могут быть проданы при согласии всех сособственников без изменения целевого назначения объекта.
Основы упорядочили изменения целевого назначения земель, установив, что продажа земельных участков с изменением их целевого назначения производится только с разрешения соответствующего Совета народных депутатов. Отметим, что последний может дать это разрешение после невыносимой волокиты, может дать за мзду, а может взбрыкнуть и не дать вовсе. Однако не стоит отчаиваться: ведь все ограничения введены только в случае купли-продажи земли и не распространяются на иные способы и формы распоряжения частной собственностью на землю.
А ведь в соответствии с Законом о собственности (статья 2) и новыми Основами (статья 53) собственники земельных участков имеют право распоряжаться своей землей различными способами, в частности, обменять земельный участок, подарить его, предоставить в аренду, а также передать земельный участок или его часть в качестве взноса в уставный фонд акционерного общества, товарищества, ассоциации, кооператива, объединения, в том числе и с иностранными инвестициями, и в конце концов завещать свою землю. Для этого необходимо лишь заверить конкретный договор в нотариальной конторе, заплатить 5 процентов суммы договора госпошлины и зарегистрировать договор в территориальном органе Комитета РФ по земельным ресурсам и землеустройству.
Правда, в случае передачи земли в аренду могут возникнуть некоторые проблемы. Поэтому про аренду немного подробнее.
Основы несколько либерализовали аренду. Краткосрочная аренда осталась без изменения — пять лет, а вот долгосрочная заметно потяжелела — с пятидесяти до девяноста девяти лет. Разрешается купля-продажа прав на аренду, что может найти широкое применение на рынке недвижимости и ценных бумаг. Арендатор имеет также право передавать договор аренды в залог и совершать иные не запрещенные сделки не с согласия, а с уведомлением об этом арендодателя. Но надо иметь в виду, что в таких случаях собственник земли рискует потерять ее по вине арендатора — если тот будет использовать землю не по назначению.
Основы устанавливают существенные ограничения на сдачу земельных участков сельскохозяйственного назначения в аренду гражданами и юридическими лицами. Граждане могут сдать такой участок в аренду только на срок до пяти лет в случаях временной нетрудоспособности, инвалидности, занятия выборной должности, призыва на военную службу, поступления на учебу, при выходе на пенсию. При аренде объектов недвижимости на земельных участках граждан допускается аренда этих участков на срок аренды недвижимости. На такие же сроки могут сдать свои участки в аренду и юридические лица, а также коллективные собственники, имеющие землю для ведения сельского хозяйства.
Залог земли
Изюминкой российских Основ являются положения, разрешающие и регулирующие земельные залоговые отношения. Нормы Основ устанавливают, что земельные участки могут быть переданы в залог только банку, имеющему лицензию на осуществление залоговых операций. Лицензия выдается Центральным банком Российской Федерации. Ее может получить любой банк, зарегистрированный на территории России, или зарубежный банк, имеющий в России свои филиалы. Договор залога должен быть нотариально удостоверен и зарегистрирован в Комитете по земельным ресурсам и землеустройству. При получении ссуды под залог ее сумма не должна быть ниже 70 процентов стоимости земельного участка. Залогодатель вправе пользоваться заложенным участком, а также распоряжаться им: перевести на приобретателя долга по обеспеченному залогом обязательству либо сдать в аренду с уведомлением банка.
В основном остальные положения совпадают с ипотекой, когда закладывается здание или сооружение вместе с землей, на которой они находятся. Но в Основах имеются некоторые хитрые особенности, выгодные для залогодателя, но отнюдь не для банка. В частности, при неисполнении залогодателем обязательств по договору о залоге сельскохозяйственных земель он сохраняет право на земельный участок еще в течение одного года. По решению суда или арбитражного суда может быть удовлетворена просьба неудачливого залогодателя об отсрочке до трех лет вынесения решения об обращении взыскания на предмет залога.
Иностранные инвесторы
Сразу необходимо оговориться, что иностранные граждане и юридические лица не имеют права получить земельные участки в собственность. Это же правило действует и при разрешении имущественных споров между участниками (акционерами, членами товариществ, пайщиками и т. д.) совместных предприятий или между самим предприятием и его иностранными кредиторами. Даже если, например, российский акционер из-за долгов предприятия потеряет право собственности на земельный участок, оно не может быть оформлено на иностранного кредитора обанкротившегося предприятия, и этот земельный участок придется продавать на конкурсной основе. То же самое происходит, если земельный участок приобретает предприятие-резидент, но со стопроцентным иностранным капиталом. После ликвидации предприятия, даже если у него не будет долгов, иностранный инвестор не имеет права получить этот участок в свою собственность. Иностранным гражданам, лицам без гражданства, иностранным юридическим лицам, международным объединениям и организациям, иностранным государствам земельные участки могут быть предоставлены только на условиях аренды или по договору временного пользования, который регистрируется в соответствующей администрации и может быть заключен на срок не более трех лет, за исключением предоставления во временное пользование служебного надела на время трудовых отношений землепользователя и собственника земли — работодателя.
Заметим, все это может стать предметом будущих разборок и неприятностей. Ведь президентский указ #301 от 25 марта 1992 года разрешает иностранным лицам покупать земельные участки при приватизации государственных и муниципальных предприятий, а также при расширении и дополнительном строительстве объектов этих предприятий. В Основах на этот счет нет никаких указаний.
ДМИТРИЙ Ъ-ДЕДОВ, АНДРЕЙ Ъ-ШМАРОВ