Государственный аппарат

"Власть" продолжает публикацию материалов, подводящих итоги последних восьми лет в разных сферах российской жизни*. На этот раз обозреватель Игорь Федюкин оценивал, насколько Владимиру Путину удалось повысить эффективность и честность российского госаппарата.

Укрепление государства — центральный мотив президентства Владимира Путина. Именно укрепление государства Путин объявил своей главной целью, только став президентом, и именно укрепление государства объявляется сегодня его главным достижением. В 2000 году ситуация здесь, по словам Владимира Путина, была совершено критической, в своих первых посланиях президент говорил о "вакууме власти" и "приватизации государства". Речь в данном случае не идет о выстраивании пресловутой вертикали власти, изменении порядка выборов губернаторов и других политических мерах. Под укреплением государства понималось прежде всего повышение эффективности государственного аппарата. Как объяснял президент, его слабость, во-первых, позволяла "частным корпорациям и кланам" фактически захватить власть, подрывая суверенитет России, а во-вторых, делала невозможным экономический рост. Разные аспекты недееспособности были связаны между собой, едва ли не главной ее причиной, по словам Путина, были избыточность и неупорядоченность функций государственных органов, которые и затрудняли ведение бизнеса в стране, и создавали простор для коррупции, делавшей возможной ту самую приватизацию.

Реформа госаппарата первоначально отождествлялась президентом с его сокращением, что лежало вполне в русле традиционных представлений о засилье чиновничества в России. "Неоднократные попытки сокращения аппарата управления не сделали правительство и его органы ни более компактными, ни более эффективными,— критиковал Путин в 2001 году деятельность своих предшественников в 1990-х.— Число работников органов государственной власти и управления выросло с 882 тыс. в 1993 году до более чем миллиона в настоящее время". Сегодня можно констатировать, что если Владимир Путин всерьез собирался сокращать госаппарат, то он потерпел полный провал.

Численность чиновников росла на всем протяжении его президентства — за один только 2006 год она выросла на 7,9% и достигла 1,557 млн человек. Другое дело, что особой беды в этом нет, скорее следует сказать, что сами разговоры о сокращении численности чиновников были не вполне оправданными. Проведенные еще в середине 1990-х специалистами Всемирного банка международные сопоставления показали, что в России слишком мало чиновников по сравнению с развитыми странами, причем не только с Францией, классическим примером бюрократии, но и с США (см. схему). Скорее наоборот, несмотря даже на заметный рост численности чиновников за последние восемь лет, их все равно еще недостаточно с учетом масштабов страны.

Наиболее планомерные и последовательные меры по реформированию госаппарата, реализованные в первые годы президентства Владимира Путина, были направлены на сокращение не числа чиновников, а ущерба, причиняемого бизнесу их неэффективной работой. В 2001-2003 годах был принят целый пакет законов, направленных на дебюрократизацию и улучшение условий для ведения бизнеса. Например, помимо сокращения числа видов лицензируемой деятельности законодательно устанавливалось, что лицензия должна выдаваться на срок не менее пяти лет. Предполагалось, что чем реже предприниматель должен обращаться в лицензирующий орган, тем реже у последнего будут появляться возможности для вымогательства, да и вообще, тем проще будет жизнь бизнесмена. Регистрация компании должна была занимать не более пяти дней, а регулирующие органы должны были приходить в одну и ту же фирму с плановой проверкой не чаще одного раза в два года.

Благодаря тому, что новые законы устанавливали четкие количественные нормы, которым должны удовлетворять административные процедуры (число дней, лет, проверок и т. д.), пакет мер по дебюрократизации — одна из наиболее достоверно "измеренных" реформ последних лет. Как показали многолетние замеры, определенные улучшения действительно произошли. Однако ни по одному из направлений добиться установленных законами параметров так и не удалось. Например, лишь половина фирм сейчас проходит регистрацию в установленные сроки, и лишь половина выдаваемых лицензий соответствует всем требованиям закона. Более того, в 2006 году ситуация стала ухудшаться. Например, вновь выросли продолжительность регистрации и доля фирм, использующих связи или "подарки" для того, чтобы зарегистрироваться.

Однако центральным событием путинского президентства в области госуправления стала так называемая административная реформа — реструктуризация центральных органов исполнительной власти. Было решено, что во избежание конфликтов интересов, когда одни и те же люди вырабатывают правила, сами их исполняют и сами же контролируют исполнение, разные функции должны быть отданы разным органам. К одной группе функций были отнесены выработка государственной политики и осуществление государственного регулирования. Эти функции достались министерствам во главе с министрами, в теории аналогичным министрам "политическим назначенцам" в западных демократиях. Две другие группы функций — это, во-первых, контроль и надзор и, во-вторых, управление госсобственностью и оказание государственных услуг. Эти функции достались, соответственно, агентствам и службам, выделенным из состава дореформенных министерств.

Это, однако, была только вершина айсберга. Менее заметная, но воистину титаническая работа была запланирована на низшем уровне — там, где, собственно, и происходит взаимодействие чиновников с гражданами и компаниями. В ходе разработки концепции административной реформы были инвентаризованы все виды деятельности, которыми занимались на тот момент госорганы. В результате было выявлено 5634 вида деятельности. 1468 из них были признаны избыточными и подлежащими ликвидации, 263 оказались дублирующими, 868 нуждались в корректировке. Далее предполагалось сократить лишние госучреждения и ввести во всех учреждениях административные регламенты, детально описывающие принципы деятельности данного органа власти, а также "стандарты госуслуг". В этих документах должно было быть зафиксировано, например, кто имеет право на получение данной услуги, куда и в какой форме ему надо для этого обратиться, какие справки могут (и не могут) с него требовать чиновники, когда и в какой форме они обязаны дать ему ответ, какие типы решений могут быть приняты. Здесь же должны были содержаться образцы заявлений, постановлений и т. д., а также схема принятия решений, чтобы чиновники не могли мурыжить граждан, бесконечно пересылая бумагу из одного кабинета в другой. Одновременно должны были приниматься меры по повышению прозрачности работы государственных органов, вводиться по возможности принцип "одного окна" и оценка по результатам. Идеология реформы состояла, таким образом, прежде всего в максимальной регламентации деятельности чиновников. Авторы концепции исходили из того, что у госслужащего должно быть как можно меньше пространства для маневра, для принятия решений по своему усмотрению, тогда исчезнет и почва для злоупотреблений.

Административная реформа была запланирована на 2006-2008 годы, так что сейчас самое время подводить ее итоги. Наиболее неудачным местом реформы стала ее часть, касающаяся высших органов исполнительной власти. Связка "министерство-агентство-служба" оказалась непрочной. Обладающий собственным аппаратным весом глава агентства или службы мог фактически выйти из подчинения своего номинального начальника — министра. Ситуация стала неприличной, когда летом 2005 года министр культуры Александр Соколов публично обвинял своего подчиненного — руководителя Федерального агентства по культуре и кинематографии Михаила Швыдкого — в коррупции, а тот грозился подать на министра в суд за клевету. Не удалось выдержать и принципы административного единообразия. Первоначально заместитель у главы правительства должен был быть только один, но в конце 2005 года появились еще два вице-премьера — Дмитрий Медведев и Сергей Иванов; дополнительные заместители стали появляться и в самих министерствах. Сейчас в правительстве пять отраслевых вице-премьеров, а также два комитета (по молодежи и рыболовству), хотя такой орган, как комитет, в принципы реформы никак не вписывается.

В итоге в сентябре 2007 года Владимир Путин прямо объявил реструктуризацию министерств провалившейся из-за несоответствия положенных в ее основу западных схем российским реалиям. "Мы создали такую систему управления на уровне правительства, при которой тоже взяли кальку с некоторых государств, где министерства являются методическим центром, а ряд других структур занимаются либо субстантивной работой, либо контрольными функциями. В течение последних трех с лишним лет стало ясно, что это для нашей действительности неэффективная модель,— заявил президент на встрече с участниками международного дискуссионного клуба "Валдай".— Те люди, которые выступали за либерализм в сфере управления, как только стали министрами, начали таскать к себе руководителей этих агентств и других ведомств и давать им указания. Понимаете? И это продолжается на протяжении трех с половиной лет. Это наши самые либеральные министры. Я ему говорю: "Слушай, что ты делаешь-то? Ты же был такой..." "Ну да, но так не получается". Не получается, значит, чего дурака валять, тогда нужно выстроить так, как получается".

Инвентаризация и упорядочение работы госорганов, однако, продолжаются до сих пор. Всего, по данным МЭРТа, на конец 2007 года было разработано около 300 административных регламентов, 140 из них согласовано. Созданы уже, например, такие документы, как "Типовой административный регламент предоставления государственной услуги "зачисление на социальное обслуживание отдельных категорий населения в областные государственные стационарные учреждения социального обслуживания населения"" или "Административный регламент по исполнению Федеральной службой по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия государственной функции "аттестация экспертов по культурным ценностям"". Статс-секретарь МЭРТа Анна Попова уверяла в своем выступлении в ноябре, что по итогам пилотного внедрения регламентов в ФМС, Росрегистрации, Роснедвижимости и Роструде время ожидания в очереди сократилось в 3-10 раз, время получения услуги сократилось в среднем в три раза, "существенно повысился комфорт граждан". Но одновременно, по признанию статс-секретаря, существенно повысить качество госуслуг только за счет регламентации невозможно. Например, хотя свидетельство о регистрации права на недвижимость по регламенту составляет 10 дней, "фактический срок получения услуги по регистрации земельных участков доходит до 10-12 месяцев". Дело в том, что вовлеченные в процесс органы отказываются взаимодействовать и даже обмениваться информацией. "Фактически без привлечения посредников получить госуслугу практически невозможно",— признается в своем докладе Попова.

Признание это, к сожалению, совпадает и с оценками независимых экспертов. По данным обследования условий для ведения бизнеса в разных странах, которое готовится ежегодно Всемирным банком, никакого заметного улучшения в этой области в России в последние годы не произошло. Сократились, правда, средний срок (с 43 до 29 дней) регистрации новой компании и связанные с этим издержки, но зато ощутимо вырос (с 37 до 52 дней) срок регистрации прав собственности на недвижимое имущество.

Подтверждается данными независимых экспертов и вывод статс-секретаря МЭРТа о расцвете "посреднических услуг", то есть коррупции. Оценивать уровень и характер коррупции сложно — официальной статистики здесь, конечно, быть не может. За годы президентства Владимира Путина Россия опустилась в рейтинге "Глобальный барометр коррупции", ежегодно составляемом международной организацией Transparency International, с 82-го места (в 1999-2000 годах) на 143-е (в 2007 году). Впрочем, такое существенное ухудшение коррупционной ситуации характерно и для других нефтяных государств постсоветского пространства (см. справку на стр. **??). Что же касается распространенности коррупции, то, по данным Transparency International, доля респондентов, заявляющих, что им или их близким за истекший год хотя бы раз приходилось давать взятку, стабильно колеблется в России на уровне 20%. Этот показатель согласуется и с данными "Левада-центра" (15% в 2006 году).

На фоне этих цифр более убедительно выглядят и оценки, предлагаемые фондом "Индем", который за последние восемь лет дважды — в 2001 и 2005 годах — проводил масштабные замеры коррупции в России на основе опросов и предпринимателей, и населения в целом. В области так называемой бытовой коррупции, возникающей в ходе взаимодействия рядовых граждан с представителями государства, интенсивность взяточничества в целом снизилась, однако существенно вырос размер средней взятки. Кроме того, значительно выросла коррумпированность конкретных институтов, таких как госвузы или ГАИ, фактически перешедших на платное оказание услуг гражданам.

Вместе с тем, по данным "Индема", за период с 2001 по 2005 год скачкообразно вырос рынок деловой коррупции: более чем в 13 раз повысился размер средней взятки, почти в 11 раз — среднегодовой взнос. В абсолютном выражении объем коррупционного рынка вырос почти в девять раз. За это время, правда, росли и цены, но вот характерные факты: если в 2001 году на одну среднюю взятку можно было купить среднего качества квартиру площадью 30 кв. м, то спустя четыре года на нее стало возможно купить квартиру площадью более 300 кв. м. Можно привести и другое сравнение: если в 2001 году коррупционный рынок был на треть меньше годового дохода федерального бюджета, то в 2005 году он превосходил его в 2,66 раза.

Конкретные цифры объема коррупционного рынка можно оспаривать, однако общая картина остается весьма удручающей: нет ни одного признака того, то за прошедшие восемь лет госаппарат стал работать эффективнее. Неэффективность эта выражается, конечно, не только в волоките и взяточничестве, но и в неспособности политического руководства быстро и качественно провести в жизнь те меры, которые оно намечало в здравоохранении, образовании, социальной сфере, других отраслях. И провальное введение ГАИС, и необходимость премьеру лично вникать в ход восстановления города Невельска — это все прямое следствие того, что попытка структурно реформировать госслужбу так и не дала результатов.

Единственное, что действительно изменилось за последние восемь лет в этой области,— это уровень оплаты труда чиновников. По данным за первое полугодие 2007 года, средняя зарплата работников федеральных органов исполнительной власти выросла на рекордные 37% и достигла 15 803 руб. по сравнению с 12 439 руб. в среднем по экономике. Средние зарплаты региональных чиновников еще выше — от 27,8 тыс. руб. в Москве до 58,8 тыс. руб. в Ханты-Мансийске. Госслужащие стали как минимум средним классом, а чиновник — самой популярной профессией среди молодежи. Мораль, однако, состоит в том, что и этого оказалось недостаточно, чтобы сделать чиновников честными и эффективными. Модернизация госаппарата действительно была важнейшей задачей восемь лет назад. Сегодня она не только не решена, но даже и пути ее возможного решения не просматриваются.

*Материал о социальной сфере см. в N36, о сфере образования — в N38, о демографической ситуации — в N40, о положении в армии — в N42, о сельском хозяйстве — в N44, о науке — в N46, о здравоохранении — в N48 за этот год.

"Нам до сих пор не удалось устранить одно из самых серьезных препятствий на пути нашего развития — коррупцию"

Владимир Путин признал, что по истечении восьми лет его нахождения у власти проблема коррупции по-прежнему остается одной из самых острых.

2000 "Сегодня мы прежде всего ставим задачу наведения порядка в органах власти... основными препятствиями экономического роста являются высокие налоги, произвол чиновников".

2001 "Только прозрачные, закрепленные в законах прямого действия отношения между государством и предпринимателями могут дать новый импульс развитию экономики".

2002 "Нынешняя организация работы госаппарата, к сожалению, способствует коррупции. Коррупция — это не результат отсутствия репрессий, а прямое следствие ограничения экономических свобод. Любые административные барьеры преодолеваются взятками".

2003 "Правительство провело инвентаризацию функций министерств и ведомств. Насчитало их порядка 5 тыс. Но в ходе этой работы выяснилось, что почти каждое ведомство считает, что его функции нужно не сокращать, а расширять, в том числе за счет других, соседних ведомств".

2004 "В стране сейчас свыше 35 тыс. федеральных государственных учреждений, многие из которых наделены функциями по контролю и надзору. И они нередко просто навязывают гражданам и бизнесу свои "услуги" по проведению экспертиз, консультаций и так далее".

2005 "Если сейчас, когда созданы предпосылки для серьезной и масштабной работы, государство поддастся соблазну простых решений, то верх возьмет бюрократическая реакция. Вместо прорыва мы можем получить стагнацию".

2006 "Несмотря на предпринимаемые усилия, нам до сих пор не удалось устранить одно из самых серьезных препятствий на пути нашего развития — коррупцию".

2007 "От того, каким станет российский парламент после 2 декабря этого года, прямо зависит исполнение наших стратегических планов... это строительство эффективного государства, обеспечивающего безопасность и достойную жизнь людей... это борьба с коррупцией".

*Данные по России даны на 2000 год, по остальным странам - на 1995 год.

Источник: World Bank; В. Е. Гимпельсон, "Численность и состав российской бюрократии: между советской номенклатурой и госслужбой гражданского общества", М., ГУ-ВШЭ, 2002.

Хронология

Административная реформа:

2003 Подписан указ "О мерах по проведению административной реформы".

2004 Подписан указ "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти", введено разделение на министерства, агентства и службы. Принят закон "О государственной гражданской службе".

2005 Утверждена "Концепция административной реформы на 2006-2008 годы".

2006 Вступил в силу закон "О госзакупках", согласно которому все госзакупки на сумму более 60 тыс. руб. должны проводиться через тендеры.

2007 Внесен в Думу проект закона об обеспечении доступа к информации о деятельности госорганов. Утверждена "Примерная программа противодействия коррупции". При органах власти создаются комиссии по соблюдению требований к служебному поведению госслужащих и урегулированию конфликта интересов, вводятся перечни "коррупционногенных должностей" и особые правила найма на эти должности.

Дебюрократизация бизнеса:

2001 Вступил в силу закон "О защите прав компаний при проведении проверок". Регулирующему органу разрешено проводить не более одной плановой проверки каждой компании в течение двух лет.

2002 Вступил в силу закон "О лицензировании отдельных видов деятельности", по которому лицензии выдаются на срок не менее пяти лет. Вступил в силу закон "О регистрации юридических лиц", предписывающий, что длительность процедуры регистрации не должна превышать пяти дней.

2003 Вступили в силу поправки в Налоговый кодекс, вводящие упрощенную схему налогообложения для малого бизнеса. Вступили в силу поправки к закону "О проведении проверок", согласно которым первая плановая проверка компании может проводиться не ранее чем через три года после ее регистрации.

2004 Вступили в силу поправки к закону "О регистрации юридических лиц", вводящие принцип "одного окна" должностей и особые правила найма на эти должности.

"Поздно спохватились, хотя то, что спохватились, уже хорошо"

По просьбе "Власти" эксперты прокомментировали ход административной реформы.

Павел Кудюкин, доцент Высшей школы экономики

В начале 2000-х годов ставились очень четкие задачи в том, что касается реформирования госслужбы и повышения эффективности государства. Речь шла о подконтрольности бюрократии обществу, об ориентации на результат, о борьбе с коррупцией, о повышении удовлетворенности граждан и бизнеса качеством работы бюрократии, о назначении и повышении госслужащих в соответствии с достоинствами и заслугами.

Конечно, количественно оценить большую часть данных по этим параметрам можно только с изрядной долей условности. Но, насколько можно судить, заметного прогресса ни по одному из направлений добиться не удалось. Общение с чиновниками не стало комфортнее, мы по-прежнему прибегаем к услугам "посредников", и эти ощущения совпадают с имеющимися оценками ситуации с коррупцией (ее объемы растут, место России в международном рейтинге индекса восприятия коррупции все хуже год от года).

Типичной являлась ситуация, когда на уровне концептуальных разработок предлагались очень передовые, даже радикальные идеи. Но принимавшиеся затем законы были гораздо консервативнее, а подзаконные акты, прежде всего указы президента, совсем выхолащивали содержание. Например, был заявлен принцип замещения должностей по конкурсу, но в итоговом указе президента была зафиксирована такая процедура проведения конкурсов, которая позволяла руководителям государственных органов полностью манипулировать результатами конкурсов.

Но главная причина медленного и непоследовательного продвижения состоит в том, что реформа бюрократии была доверена самим бюрократам. Отчасти дело в отсутствии в стране политического класса, независимого от бюрократии и контролирующего ее. Кроме того, общество в целом, за исключением редких, очень конкретных случаев, не проявляет активной заинтересованности в реформировании бюрократии, да и не имеет инструментов, чтобы влиять на идущие процессы.

Разумеется, реформа таких громадных систем, изменение их институциональной культуры — дело очень небыстрое, так что ожидать моментальных результатов, возможно, и не стоило бы. Но, к сожалению, нельзя даже утверждать, что за последние восемь лет был заложен фундамент для движения вперед, в лучшем случае появились отдельные фрагменты такого фундамента. Необратимых институциональных изменений пока не произошло.

Владимир Южаков, руководитель проекта по административной реформе Центра стратегических разработок

Боюсь, что за последние восемь лет ситуация с эффективностью изменилась несильно. Хотя бы потому, что меры по реформированию начали приниматься системно только в 2005 году, и сейчас мы даже не в середине пути решения проблем с госслужбой, а где-то в первой четверти. Ведь идея повышения эффективности и вообще реформирования госслужбы начала по-настоящему реализовываться только в 2005 году. Тогда нашим приоритетом был выход России из последней трети рейтинга эффективности чиновничества в первую. И уже тогда мы отдавали себе отчет в том, что этого не произойдет до 2010 года.

На сегодняшний день госаппарат находится на краю пропасти неэффективности и коррупции. Заслуга административной реформы в том, что сползание в эту пропасть было остановлено. Главная проблема в том, что не хватает нормативно-правовой базы, детально проработанных документов. Например, уже полтора года ведется долгая, кропотливая и нудная работа по созданию регламентов государственной службы разных уровней власти для того, чтобы четко разграничить полномочия служащих, снизить уровень произвола. Эти регламенты будут готовы только к середине следующего года. А отдача от них хоть и ожидается, но нескоро. То же самое с государственными стандартами службы, то же самое с антикоррупционной политикой. Только сейчас создаются не карательные, а превентивные механизмы регулирования коррупции. И если уж говорить о коррупции, ничего по сравнению с 90-ми толком не изменилось в лучшую сторону. Одним словом, поздно спохватились, хотя то, что спохватились, уже хорошо.

Еще одна проблема состоит в том, что, хоть воля руководителей исполнительной власти высшего звена на снижение коррупции и увеличение эффективности госаппарата достаточно внятна, слишком многое на этом пути зависит от исполнителей этой воли. Очень трудно переучивать госслужащих, довести до них идею о том, что их работа должна быть ориентирована на клиента. Но зато они хотя бы понимают, что это уже неизбежно, а в 90-х они даже этого не понимали. Каждый чиновник был волен принимать решения так, как ему было удобнее. Теперь его воля ограничена регламентами, наверное, в пользу населения. Теперь простым людям надо собирать меньше документов, и сроки, в которые надо укладываться чиновникам, уменьшены. Работать в сроки чуть ли не впервые в истории России становится нормой. Просто это происходит в настолько микроскопических масштабах, что положительная динамика почти не видна.

Уровень коррупции в разных странах

Организация Transparency International ежегодно подсчитывает "Индекс восприятия коррупции". Этот индекс является одним из основных рейтингов, по которому можно судить о степени коррупции среди госслужащих и политиков всего мира. Индекс высчитывается на основании данных, получаемых из 12 различных источников, в числе которых исследования Всемирного банка, Всемирного экономического форума, журнала Economist и ряд других. Коррупция в каждой стране оценивается по 10-балльной шкале. При этом оценка ниже 5 баллов показывает ощутимый уровень коррупции, а ниже 3 — крайнюю степень коррумпированности чиновников. Страны, по которым нет достоверных данных, например Афганистан или Северная Корея, не учитываются вовсе.

*В скобках приводится место страны в рейтинге стран по индексу восприятия коррупции. Чем ниже место, тем выше коррупция.

Источник: Corruption Perception Index, Transparency International.

Какая бывает коррупция

Элитные картели: небольшая группа кланов сообща контролирует и политику, и экономику страны, причем грань между политикой и экономикой провести очень сложно (Ботсвана, Италия, Корея).

Олигархи: конкурирующие группы соревнуются за доступ к государственным ресурсам в условиях слабости государственных институтов (Мексика, Филиппины, Россия).

Чиновники-олигархи: политические лидеры безнаказанно используют свои политические позиции для обогащения себя и своих сторонников (Китай, Индонезия, Кения).

Рынки влияния: государственные институты и правовые системы достаточно развиты, но политики зачастую пытаются действовать в интересах тех или иных компаний и предпринимателей (Германия, Япония, США).

Источник: Michael Johnston, Syndromes of Corruption: Wealth, Power, and Democracy. Cambridge University Press, 2006.