Федеративное устройство

"Власть" продолжает публикацию материалов, подводящих итоги последних восьми лет в разных сферах российской жизни*. На этот раз обозреватель Игорь Федюкин дает оценку сложившейся модели отношений между федеральными и региональными органами власти.

Курс на немедленное переустройство всей системы отношений между федеральным центром и регионами Владимир Путин взял с самого начала своего президентства. Приход Путина к власти происходил на фоне "антитеррористической операции" в Чечне, и поэтому тема отношений центра с регионами звучала особенно актуально. Собственно, Чечня преподносилась как крайний, наиболее вопиющий пример пагубности той политики, которая проводилась в отношении регионов в 1990-х и, как было объявлено, чуть не привела к распаду федерации. Сохранение территориальной целостности страны стало главной задачей второго президента, а впоследствии и его главным достижением.

Обращаясь в 2000 году к парламенту, Путин сетовал, что "у нас еще нет полноценного федеративного государства", вместо этого "у нас создано децентрализованное государство". Дело, однако, не ограничивалось только Северным Кавказом: сложившаяся модель воспринималась как неверная в принципе. Даже те губернаторы, которые вроде бы и не помышляли о политическом сепаратизме, на практике вовсю практиковали сепаратизм экономический. "Безобразие и позор!" — возмущался в 2000 году Путин. Регионы "вводят запреты на вывоз зерна, ограничивают торговлю алкогольной продукцией, препятствуют созданию филиалов "чужих" для них банков". Переустройство федерации было необходимо не только для "сохранения единства страны", но и для того, чтобы расчистить простор для ее экономического развития.

Наглядно связь между экономикой и необходимостью совершенствовать федеративное устройство демонстрировалась в 2000-х на примере Приморского края. В СМИ регулярно появлялись сюжеты о разрухе во Владивостоке, которая прямо связывалась с затянувшимся политическим кризисом в городе, а у центра при этом не было инструментов, чтобы навести порядок. Все это происходило на фоне опасений по поводу китайской экспансии в крае и потери Дальнего Востока.

Механизмы воздействия на региональных лидеров, о необходимости выработки которых Путин говорил уже в первом президентском послании, были созданы довольно быстро. В мае 2000 года был подписан указ о создании федеральных округов и введении института полномочных представителей президента. В августе 2000 года меняется и порядок комплектования Совета федерации. Если раньше в Совете федерации заседали непосредственно губернаторы и главы региональных законодательных собраний, то теперь их постепенно заменили "профессиональными сенаторами". Делегировать сенаторов должны были все те же главы регионов и законодательных собраний, однако теперь сама палата получила возможность не подтверждать полномочия выдвинутого регионом представителя, то есть накладывать вето на предложенную кандидатуру. В сентябре 2004 года, после теракта в Беслане, были созданы и "институты вмешательства". По предложению Владимира Путина была отменена прямая выборность губернаторов — их стало назначать региональное законодательное собрание по представлению президента. Центр получил при этом дополнительные возможности для смещения провинившихся глав регионов.

Менее заметным для широкой публики, однако не менее значимым компонентом перестройки федеральных отношений была реформа так называемых межбюджетных отношений. Концепция этой реформы (Программа развития бюджетного федерализма) была утверждена правительством в 2001 году. В ее основу был положен принцип разграничения полномочий: проще говоря, регионы и центр должны были разобраться, кто за что отвечает и кто эти обязательства (мандаты) финансирует. В финансировании, в частности, очень важна была прозрачность: до сих пор поступления от многих налогов делились между центром и регионами, так что последние получали средства как бы не от налогоплательщиков-избирателей, а из федеральных закромов. По мнению авторов реформы, региональные власти пользовались этим для того, чтобы перекладывать на федеральный центр ответственность за внутренние социальные проблемы.

Поэтому в рамках реформы предполагалось четко разграничить ответственность разных уровней власти в различных сферах, "обеспечить самостоятельность" регионов и муниципалитетов "в управлении расходами соответствующих бюджетов", отказаться от обязательств, не подкрепленных источниками финансирования. Одновременно следовало "расширить налоговые полномочия органов власти субъектов и местного самоуправления", то есть позволить им проводить в определенных рамках самостоятельную налоговую политику. Согласно концепции, "собственные доходы бюджетов каждого уровня должны стать основным ресурсом для эффективной реализации закрепленных за ними расходных полномочий", иными словами, регионы и муниципалитеты должны стать более самостоятельными и жить на свои. Их доходы должны напрямую зависеть от того, насколько успешно они способствуют развитию "налогооблагаемой базы", то есть местной экономики: привлекают инвесторов, стимулируют предпринимательскую активность и способствуют росту малого бизнеса.

В таких условиях и сами граждане должны были активнее спрашивать с местных властей — на это, в частности, была направлена муниципальная реформа, закон о которой вступил в силу в 2006 году. Согласно ему, внутреннее деление регионов подлежало реорганизации. Вместо существовавших ранее разнородных административных единиц — городов, районов, поселков, станиц и т. д.— вводилось всего четыре типа муниципальных образований: городское и сельское поселения, муниципальный район и городской округ. Во всех муниципальных образованиях устанавливалась единая система управления в составе главы, представительного органа и местной администрации. Границы новых образований должны были быть установлены так, чтобы жители могли съездить в свой административный центр и обратно в течение одного рабочего дня. На уровне регионов повысить рациональность федеративного устройства должна была кампания по объединению областей и краев с бывшими автономными округами и республиками, которые ранее входили в их состав, но превратились в 1990-х в самостоятельные субъекты федерации.

Оценить итоги реформы межбюджетных отношений проще: впервые в соответствии с новыми принципами бюджет был сформирован в 2005 году, и к сегодняшнему дню накопилось уже достаточно материала для обобщений. Главный итог реформы — громадный рост бюджетной централизации. Разграничение функций и доходов на практике привело к тому, что центр перетянул одеяло на себя: если в 1999 году его доля в доходах консолидированного бюджета составляла 44%, то в 2007 году — 66,2%. Даже если учесть, что часть этих доходов перераспределяется в регионы в виде трансфертов, на федеральный центр все равно приходится 58,9% консолидированного бюджета. Эта диспропорция является следствием вполне сознательной бюджетной политики центра. Например, хотя предполагаемый профицит федерального бюджета в 2007 году должен был составить 1,5 трлн руб., или 21,6% всех доходов, консолидированный бюджет планировался с заведомым дефицитом 1,8% от суммы доходов. Согласно материалам, подготовленным аналитиками Совета федерации, при составлении бюджета "расходы территорий рассчитаны по минимальным нормативам, а доходы — по максимальным" (то есть без учета реально предоставляемых ими налоговых льгот).

Не смогли добиться на деле и разграничения источников доходов. Хотя в Бюджетном кодексе заложен принцип одноканального финансирования (один налог — один бюджет), более 80% налоговых поступлений в бюджеты регионов составляют отчисления от федеральных налогов. Всего на раздел "Межбюджетные трансферты" приходится более трети расходов федерального бюджета за 2007 год. Иными словами, регионы получают средства не напрямую от налогоплательщиков, а через посредника — федеральный центр. Говорить о самостоятельности тут не приходится.

При этом в особенно тяжелом положении находятся муниципалитеты. Сегодня, согласно Бюджетному кодексу, муниципалитеты могут управлять в некоторых пределах лишь двумя налогами — земельным и налогом на имущество физических лиц. Но даже эти налоги муниципалитетам собирать крайне трудно. То же, что все-таки собирается, пренебрежимо мало: поступления от сбора местных налогов обеспечивают считанные проценты в бюджете муниципальных районов. Остальное — это перечисление муниципалитетам положенной им по Бюджетному кодексу доли прочих налогов. Например, сельские поселения получают 10% собираемого на их территории налога на доходы физических лиц и 30% единого сельскохозяйственного налога, муниципальные районы — 20% налога на доходы физлиц, 30% сельхозналога и 90% единого налога на вмененный доход.

Все это противоречит декларированной в 2001 году идеологии межбюджетных отношений. Муниципалитеты остаются полностью зависимы от своих регионов и центра. По данным Министерства финансов, в 2006 году самодостаточными были лишь 2% муниципалитетов. Примерно у 60% муниципалитетов на дотации приходилось более половины их доходов. А у 36% муниципалитетов финансовое положение было настолько тяжелым, что регионы вынуждены были финансировать их по сметному принципу. В Карелии, например, по подсчетам Счетной палаты, финансовые ресурсы городов в 1,5 раза меньше, чем необходимо для покрытия их обязательств, сельских бюджетов — в 5 раз меньше.

Оценить эффективность политической реформы сложнее. Безусловно, задачу покорения регионов решить удалось: губернаторы и законодательные собрания стали более управляемыми. Однако управляемость регионов от этого не повысилась. Характерны результаты последнего мониторинга административных барьеров, регулярно проводимого Центром экономических и финансовых исследований и разработок. Мониторинг оценивает, как реализуются на местах принятые в 2002-2004 годах меры по дебюрократизации, например по упрощению регистрации юридических лиц. Как показывают данные, срок и стоимость их регистрации в разных регионах могут различаться в разы — о единообразном исполнении даже такого закона говорить не приходится (см. график).

Вместе с тем появление дополнительных возможностей по управлению регионами в рамках федеративной реформы пока никак не сказалось на качестве регионального развития. Проводимая на протяжении последних восьми лет перестройка федеральных отношений не изменила динамику экономического развития: разрыв между регионами-лидерами и аутсайдерами не сокращается (см. таблицу на стр. 35). Не изменились и направления инвестиционных потоков: задачу экономической реанимации Дальнего Востока сегодня предполагается решать извне, за счет федеральной целевой программы.

В итоге к 2007 году сам Кремль признал, что выстроенная за последние годы модель федеральных отношений не работает. В своих последних президентском и бюджетном посланиях Владимир Путин специально остановился на проблеме эффективности работы региональных органов власти. Выстроенной за последние годы вертикали, лишившей губернаторов и региональных законодателей всякой политической самостоятельности, оказалось недостаточно для того, чтобы решать актуальные задачи социального и экономического развития. Президент потребовал "в кратчайшие сроки утвердить методику оценки эффективности расходов региональных бюджетов", что и было сделано: перечень из 43 параметров, по которым предстоит оценивать губернаторов, был утвержден в конце июня, весной 2008-го губернаторам предстоит отчитаться по этим параметрам за истекший год и представить планы на три будущих года. Сам перечень параметров и их формулировка вызывают много вопросов, но главное — что повышать эффективность работы губернаторов Кремль пытается не за счет усиления их подотчетности избирателям, а путем введения чисто бюрократических механизмов контроля. Один из 43 параметров — это "общая удовлетворенность" жителей региона качеством работы исполнительной власти: мнение граждан предполагается спрашивать, но учитывать его или нет, решать будут в Москве.

Очевидно, что главной проблемой федеративного устройства сегодня становится недостаток компетентной инициативы в регионах. Это вполне естественно: по словам нового министра регионального развития Дмитрия Козака, "70-80% всех полномочий сейчас в руках федеральных органов, которые, хоть и представлены на территории, не несут политической ответственности за принимаемые решения". Губернаторы же при этом не имеют ни возможности, ни стимулов, чтобы работать более эффективно, поэтому необходим "целый ряд механизмов стимулирующего характера". Решить эту проблему министр предлагает за счет перехода к "конкурентному федерализму": предполагается, что регионы смогут на конкурсной основе получать дополнительные федеральные средства. При этом, разумеется, "федеральные органы исполнительной власти должны устанавливать механизмы контроля за расходованием этих средств". Введение элементов конкуренции в федеральные отношения можно только приветствовать. Другое дело, что конкурировать в рамках "конкурентного федерализма" предстоит за благосклонность центра, а не за региональных избирателей. Окажется ли такая система работоспособной, сказать сложно — в конце концов, предыдущую модель реформирования федеральных отношений тоже разрабатывал Дмитрий Козак.

*Материал о социальной сфере см. в N36, о сфере образования — в N38, о демографической ситуации — в N40, о положении в армии — в N42, о сельском хозяйстве — в N44, о науке — в N46, о здравоохранении — в N48, о государственном аппарате — в N50 за 2007 год, о внешней политике — в N3 за 2008 год.

Хронология реформ 2000 Подписан указ о создании семи федеральных округов. В первом послании к Федеральному собранию Владимир Путин формулирует основные направления федеральной реформы на ближайшие годы. Объявлено о новом порядке формирования Совета федерации. 2001 Принята Программа развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 года. 2003 Подписан закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". В законе описываются полномочия отдельных уровней власти, а также содержится требование до 1 января 2005 года установить границы муниципальных образований в соответствии с новыми требованиями. Состоялся первый референдум об объединении субъектов федерации — Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа. 2004 Президент Путин объявляет об отмене прямой выборности губернаторов. 2005 Принят закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий". Законом введен институт так называемых добровольных полномочий, которые субъекты могут вводить в одностороннем порядке даже при отсутствии источников финансирования. 2006 Принята Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в РФ. 2007 Утвержден перечень из 43 параметров, по которым предстоит оценивать "эффективность работы региональных властей".

«Давно пора прекратить из Москвы руководить строительством школ, бань и канализаций» Восемь лет назад Владимир Путин требовал обуздать местные власти, сегодня он призывает дать им больше самостоятельности. 2000 "В России федеративные отношения не достроены и неразвиты. Региональная самостоятельность часто трактуется как санкция на дезинтеграцию государства". 2001 "Обязательным условием успеха стратегических преобразований является наведение порядка в отношениях между федеральными и региональными органами власти". 2002 "Нашей ключевой задачей остается работа по разграничению сфер ведения между федеральным, региональным и местным уровнями власти". 2003 "Мы приступили к строительству дееспособной, финансово обеспеченной власти на местах. Говорю очень аккуратно, как видите. Только приступили к этой работе". 2004 "И субъекты федерации, и муниципалитеты должны знать, за исполнение каких функций и за предоставление каких публичных услуг они отвечают, а также из каких источников они их будут финансировать". 2005 "Ответственность за установление размера и своевременную выплату зарплат большинству бюджетников лежит на властях регионов". 2006 "Надо передать регионам часть инвестиционных средств федерального бюджета. И давно пора прекратить из Москвы руководить строительством школ, бань и канализаций". 2007 "Один из главных критериев политической культуры и развития общества — это увеличение объема полномочий региональных и местных властей".

*Объем инвестиций в пересчете на душу населения за 2001-2005 годы. Средний показатель по РФ равен 100%. Источник: исследование Н. В. Зубаревич, МГУ/НИСП.

«Уборка мусора для центра не важна» По просьбе "Власти" эксперты прокомментировали изменения федеративных отношений. Екатерина Журавская академический директор Центра экономических и финансовых исследований и разработок: — Восемь лет назад российские регионы мешали друг другу и фактически воевали между собой экономическими и регулятивными методами. Это было нехорошо. И первый шаг, который был сделан Путиным,— это учреждение федеральных округов и назначение представителей президента. Их основной задачей стало приведение в соответствие регионального и федерального законодательства. Далее Владимир Путин решил, что вертикаль власти нужно строить гораздо серьезнее. За федеральными округами последовала отмена прямой выборности губернаторов. Потому что, если в регионах демократия совсем не работает и при этом региональные власти еще и не подчиняются федеральным властям, следовательно, они фактически не подчиняются никому. Прекрасно работающей моделью федерации, где назначаются руководители регионов, является Китай. Там продвижение региональных лидеров напрямую зависит от экономического роста региона и отсутствия безработицы. У нас же это совсем не так. Есть регионы, которые за долгие годы правления были практически развалены: несмотря ни на что, мы видим, что губернаторы этих регионов переназначены. Какой из этого можно сделать вывод? Видимо, задачи у федеральной власти несколько другие по сравнению с китайской центральной властью. Российская власть преследует две цели. Первая — перераспределить финансовые потоки: часть ренты, которую губернаторы оставляли себе, теперь отчисляется на федеральный уровень. И вторая — это политическая лояльность. Это стало очевидно после выборов в Госдуму в декабре. Те губернаторы, которые не смогли обеспечить хороший результат "Единой России" на выборах, подали в отставку и были заменены. У Кремля была достаточно четкая концепция того, что Россия не должна быть федерацией. Что должен быть единственный центр власти и все рычаги должны быть сосредоточены в центре. И эта концепция последовательно реализована, за исключением одного — центр решил не подминать под себя органы местного самоуправления. Уборка мусора для центра не важна. Сведения, которые мы получаем из регионов, например Адыгеи и Перми, позволяют говорить о том, что на данном этапе реформа межбюджетных отношений сработала хорошо. В сельских муниципалитетах начали создаваться местные советы, и опросы населения показывают, что они вовлекаются в бюджетный процесс, чего до этого не было никогда. Новации Дмитрия Козака фактически представляют собой переход к китайской модели федерации. В Китае региональные власти четко ориентированы на развитие экономики. Получится ли это сделать в России, зависит от политических и экономических интересов центра. Как модель она жизнеспособна, но насколько применима в России, покажет время. Наталья Зубаревич директор региональной программы Независимого института региональной политики: — Последствия путинского правления для региональной политики можно охарактеризовать так: увертикалили дальше некуда, а толку — ноль. Созданная система со стороны выглядит красиво, но на деле она представляет собой неповоротливый конгломерат уровней, абсолютно неэффективный и неуклюжий. С одной стороны, несмотря на полную административную зависимость регионов от центра, вызванную отменой прямой выборности губернаторов, введением ФО и превращением Совета федерации в фиктивный назначаемый орган, контролировать регионы из центра так и не получается. На периферии жизнь и управление остались такими же, как в 90-е. Передача сигнала сверху замедлена, поскольку ему приходится проходить через четыре круга федеральной власти. С другой стороны, инициативные сигналы снизу также перебиваются, так как представительство регионов в федеральном законотворчестве сведено к минимуму и де-факто, и де-юре. К этому стоит добавить, что разделение полномочий с точки зрения финансового федерализма осуществляется совершенно диким способом. Стимулирование регионов походит на круговую поруку, когда бедных закармливают и они теряют всякий стимул к работе, а богатых обкладывают налоговым бременем. Межбюджетная реформа 2005 года только усилила неформальный дележ федеральной казны и наплодила лишних 15% чиновников. Да еще появился новый региональный спорт: бюджетный лоббизм. Новый, четвертый бюджетный уровень — муниципальный — оказался нежизнеспособным, и реформа МСУ провалилась. Козак тогда пытался причесать и стандартизировать ОМСУ, на деле получилась только фикция самоуправления, был создан новый уровень госвласти, только без полномочий и средств. Концепция развития региональных отношений первых четырех лет путинского правления была понятна: всех построить, обуздать местные власти и избавиться от "звериного оскала феодализма". Политические дивиденды были заработаны, но эффективности управления это не прибавило. Теперь же нет даже единого вектора региональной политики, за исключением трех местечковых. Во-первых, Сочи. Во-вторых, дальневосточная "страшилка" — Владивосток, остров Русский и страх перед китайской границей. И в-третьих, негласный императив: родина всех положительных политических персонажей — город-герой Санкт-Петербург. На этом фоне последние предложения Козака кажутся вполне обоснованными. Менять эту закосневшую махину необходимо уже давно, в противном случае дальнейшее развитие ситуации приведет к весьма плачевным результатам, возможно, вплоть до дезинтеграции.

Выйти из полноэкранного режима

Развернуть на весь экран