В подготовленном Московским центром Карнеги докладе "Политико-административный ландшафт региона и его эволюция" отмечается, что в субъектах федерации сегодня существует несколько вертикалей помимо президентской вертикали власти. Это, по мнению авторов доклада, увеличивает "возможности для появления очагов, из которых в дальнейшем может вырасти гражданское общество".
Региональный мониторинг Московского центра Карнеги проводился ежемесячно в течение года в 11 субъектах РФ — Иркутской, Волгоградской, Рязанской областях, Пермском и Приморском краях, республиках Калмыкия, Коми, Якутия, Татарстан, Чувашия и Адыгея. Анализ ситуации изложен в коллективном докладе "Политико-административный ландшафт региона и его эволюция".
Авторы доклада отмечают, что в субъектах федерации при общем снижении открытой электоральной политической конкуренции и росте внешней унификации, возросло количество все более независимых друг от друга центров принятия решений. "На место системы феодально выстроенных пирамид,— говорится в докладе,— пришла система параллельных вертикалей". И эти вертикали, по мнению экспертов Центра Карнеги, создают больше возможностей для защиты прав человека, несмотря на снижение самостоятельности региональных властей и жесткий государственный контроль над общественными институтами.
Разрушение "пирамид" связано прежде всего с утратой губернаторами политической самостоятельности и принудительным открытием регионов для внешнего бизнеса. По мнению одного из авторов доклада — руководителя региональных программ Фонда политической информации Александра Кынева, произошло "качественное изменение роли губернаторов, которые из политиков стали превращаться в администраторов-исполнителей, вынужденных согласовывать с федеральным центром даже ключевые назначения в собственной администрации". Многие губернаторы вынуждены были пожертвовать во имя собственного спасения рядом ключевых фигур своих команд или "взять заместителя со стороны".
Все эти факторы подорвали сложившиеся отношения глав регионов с местными олигархами по типу "преференции в обмен на лояльность". Федеральный центр системно работает на ослабление местных ФПГ и стимулирует проникновение в регионы вертикально интегрированных государственных компаний. Соответственно, интересы связанных с местными чиновниками бизнес-групп больше не являются доминирующими в региональной политике. Кроме того, усиливается роль региональных управлений федеральных органов власти — прокуратуры, ФСБ, МВД, Роснаркоконтроля, налоговых органов. В последнее время свою игру ведут также Федеральная антимонопольная служба, Росприроднадзор, Ростехнадзор и т. д. В построении внутренней вертикали каждое ведомство использовало те же инструменты, что и при построении вертикали власти, в частности, перемещение кадров из региона в регион. Главным для успешной карьеры становится политика усиления влияния ведомства и негласное соперничество: кто найдет больше нарушений. В незавидном положении окажется губернатор, у которого не сложились отношения с федеральным центром.
Авторы доклада обращают внимание на то, что в последние годы значительно ускорился процесс смены глав субъектов: в 2005-2007 годах было назначено 26 новых губернаторов, 11 из них — в прошлом году. Эксперты утверждают, что главы регионов заменяются, если: необходим прецедент, чтобы "боялись другие; губернатор — аллерген для федерального центра; в регионе есть сильная оппозиция главе; катастрофическая ситуация в регионе; высокий уровень народного недовольства; укрупнение регионов; принадлежность к оппозиционной партии (в частности, к КПРФ); устойчивое мнение о слабости региональной власти.
В отставке губернаторы оказывались преимущественно по окончании срока полномочий, причем восемь из них (два в 2005-м, один в 2006-м и пять в 2007 году) ушли добровольно. И только трое были уволены — в 2005 году президент отрешил от должности губернатора Карякского автономного округа Владимира Логинова, в 2006-м — губернатора НАО Алексея Баринова, который, кстати, был последним народным избранником, в мае 2007 года — губернатора Амурской области Леонида Короткова. Все трое, отмечают авторы доклада, обладали "минимальным" авторитетом на федеральном уровне и в собственных регионах. Их снятие "по губернатору в год, очевидно, имело показательно-воспитательное значение".
Сугубо административная роль губернаторов и ослабление их зависимости от местных кланов, говорится в докладе, закрепляется назначением на губернаторские должности "варягов", не имеющих никаких личных связей с регионами и не отягощенных внутрирегиональными политическими или экономическими обязательствами. "Направление в 2005 году Валерия Шанцева в Нижегородскую область, а Георгия Бооса в Калининградскую было исключением, а сейчас это тенденция",— пояснил один из авторов доклада Александр Кынев. Сегодня губернаторы назначаются по нескольким сценариям, которые в ряде случаев комбинируются.
Мягкие замены в рамках прежней региональной элиты происходят преимущественно в северокавказских республиках, где федеральный центр боится утратить контроль над ситуацией и вызвать дестабилизацию. Иногда это происходит при уходе главы на повышение. Преемников подобрали себе бывший тюменский губернатор, руководитель администрации президента Сергей Собянин, пермский Юрий Трутнев, ставший министром природных ресурсов, Рамзан Кадыров заменил своего отца Ахмат-хаджи Кадырова.
Не принимавший участия в работе над докладом гендиректор Агентства региональных исследований Ростислав Туровский согласен с тем, что "политическая конкурентность на региональном уровне возрастает в связи с тем, что федеральные структуры выведены из-под губернаторов". "Возникает некоторая полицентричность,— пояснил он "Ъ",— а отсюда и некоторая латентная напряженность между губернатором и федеральными чиновниками". Однако, по мнению господина Туровского, граждане вряд ли могут рассчитывать на защиту своих прав с увеличением параллельных вертикалей, так как, по мнению политолога, "это игры региональной элиты, а она не заинтересована в росте гражданского общества, она заинтересована только в росте послушного электората".